作者:生态环境部环境工程评估中心 朱源

在全国生态环境?；ご蠡嵘?习近平总书记强调,生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计,大力推进生态文明建设。

建设国家生态文明试验区,是推进生态文明建设的重要路径。2018年4月,中共中央、国务院发布了《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》(以下简称《意见》),明确了海南省作为国家生态文明试验区的战略定位。笔者认为,当前,海南生态文明建设进展与形势相比仍存在一些差距,亟待加快推进。

海南省国家生态文明试验区建设是国家战略

2016年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》,并陆续出台了福建、江西、贵州三省国家生态文明试验区的建设方案。此次将海南省列入国家生态文明试验区建设的范围,不仅是对生态文明试验区建设的延续,更是从国家战略的层面,明确了海南省国家生态文明试验区建设的地位。

首先,海南省国家生态文明试验区建设的地位明确?！兑饧方Ｄ鲜」疑拿魇匝榍ㄉ瓒ㄎＤ先嫔罨母锟诺牧煊蛑?并明确提出:“中央有关部门要真放真改真支持,切实贯彻落实本意见提出的各项任务和政策措施,会同海南省抓紧制定实施方案。”这就进一步明确了海南省国家生态文明试验区建设的国家战略地位,为全国生态文明体制改革探索方向、先行先试、积累经验。

其次,海南省国家生态文明试验区建设的目标明确。《意见》提出,要“打造一流生态环境”,并明确“到2035年,生态环境质量和资源利用效率居于世界领先水平”。因此,海南省在大气、水、土壤、声、生态、海洋等环境质量及能源、水资源、土地使用效率等方面,到2035年应达到世界领先水平。

第三,海南省国家生态文明试验区建设的任务明确?！兑饧非康饕涌焐拿魈逯聘母?并从完善生态文明制度体系、构建国土空间开发?；ぶ贫群屯平纬陕躺罘绞?个方面提出明确要求。这表明,生态文明重要制度都要在海南落地,在试行过程中要不断完善,以增强改革措施的系统性和可操作性,为全国提供可复制可推广的经验。据了解,海南已经在“多规合一”“生态红线”等领域走在前列,具备一定基础。

生态文明试验区建设需补齐短板

虽然海南在全国率先建设生态省,大气和水体环境质量保持国内领先水平,拥有较好的生态环境,但是对照新的目标和要求,生态文明试验区建设仍待加快推进。

经济社会发展水平相对落后。海南建省30年以来,经济社会发展取得了令人瞩目的成绩,但与新加坡、香港等国际自由贸易港,以及夏威夷、济州岛等国际旅游岛相比,仍处于相对落后的水平。2017年,海南省人均地区生产总值为7179美元,而新加坡、香港、夏威夷、济州岛分别为5.3万、4.2万、7.3万和2.5万美元(2015年),海南与最高值相差10倍。从产业结构来看,海南一、二、三产结构比例为24:22:54,而新加坡、香港、夏威夷、济州岛的第三产业占比分别达到74%、92%、91%、70%。

生态环境质量改善难度较大。虽然海南省大气和水体环境质量在国内保持领先水平,但要提高到“世界领先水平”,难度不小。以PM2.5为例,海南近年来保持在年均值20ug/m3的水平,低于全国平均值(40~50 ug/m3),但这也仅达到世界卫生组织定的第二阶段过渡目标(25 ug/m3),仍高于空气质量指导值(10 ug/m3)。与夏威夷PM2.5年均值约5 ug/m3的水平相比,差距更大。此外,从PM2.5年内变化来看,每年10~12月,北部湾区域盛行东北气流,受珠三角地区影响,海南大气污染水平加重。而这一时期,又是海南冬季旅游度假的高峰时段。也就是说,海南大气环境进一步改善,不仅需要本地加快环境治理工作,还需开展区域协作和联防联控。从资源利用效率来看,海南也有不小的差距。以能源使用效率为例,2015年,海南为3.3吨标准煤/万美元GDP,远高于新加坡(0.75)、香港(0.32)、夏威夷(1.43)和济州岛(1.0)等地的水平。

生态环境管理能力需要加强。海南省级环保管理部门独立设置于2014年,晚于国内其他省份几十年,机构和人员配置仍在发展完善中。与国际相比,海南省生态环境管理能力还有较大的提升空间。以美国夏威夷为例,夏威夷州健康部负责全州的健康和环境管理工作,其中负责环境事务的环境健康局内设有守法辅助办公室、环境规划办公室、环境资源办公室、有害物质评价和应急响应办公室、环境管理处、环境健康服务处、州实验室处等机构?；肪彻芾泶τ帜谏枨褰啻笃啤⑶褰嗨?、安全饮用水科、固体和有害废物科、废水科等科室。以负责全州大气环境管理的清洁大气科为例,其内设有工程分析、监测和执法3个组,分别负责大气污染许可证和大气污染源清单、大气环境监测和调查、违法处罚和听证等环境执法,统筹管理了全州大气环境的各方面和全过程。与夏威夷相比,海南环境管理部门不仅在机构和人员配备上不够,而且在机构组织形式及运作模式上,也有需借鉴国际经验之处。

进一步推进生态文明试验区建设

《意见》指出,到2020年,生态文明制度基本建立,生态环境质量持续保持全国一流水平。按照这个时间表,海南省基本建立生态文明制度仅剩下两年时间,任务紧迫,时不我待。因此,海南应充分领会《意见》精神,从服务自由贸易试验区和中国特色自由贸易港的全局出发,充分吸收国内外经验,先行先试。

首先,服务自贸区(港)建设全局。作为配套制度,海南省生态文明试验区建设要服务于自贸区(港)建设大局。在产业结构方面,要全面禁止高能耗、高污染、高排放产业和低端制造业发展,以发展旅游业、现代服务业、高新技术产业为主导。在能源结构方面,要减少煤炭等化石能源消耗,逐步禁止销售燃油汽车。而这些都需要生态文明制度体系的保障,包括产业负面清单、生态红线、国土空间管制、生态补偿、绿色考核体系、资源利用效率和污染物排放绩效等。只有与自贸区(港)的建设全局相互协调、相互补充,才能协同推进海南省全面深化改革开放。

其次,充分吸收和借鉴国内外经验。生态文明建设、自由贸易区、国际自由贸易港、国际旅游岛建设等方面,都有大量经验可供参考和借鉴。在学习国内外经验时,要特别注重案例成功或失败的原因,注重外来经验与海南本地实际情况相结合。例如,“陆海统筹”“以海定陆”是海南生态文明建设的新领域,既是海岛地区的特色,又恰逢机构改革将海洋环境?；ぶ澳芑榈缴肪彻芾聿棵?要把握好这一机遇。海南可参考新加坡、香港等港口城市的经验,在合理利用海洋环境容量上做文章,在保证海洋生态环境质量的基础上,解决部分陆地污染物的消纳问题。

第三,充分利用先行先试的制度空间。海南应积极完善各方面制度,在充分论证、公众参与的基础上,在实践中试行和修正,不断提高生态文明建设的系统性、可操行性,走出一条具有海南特色的生态文明建设道路,为全国提供更多可复制、可推广的经验。