没有社会资本广泛化、制度化的参与,PPP就难以达到预期目标,也很难形成一个市场化的风险约束机制。破解PPP发展难题,需要抓住市场开放这个“牛鼻子”。应从制定PPP负面清单、推进更多领域开放、改革PPP治理结构、规范政府义务范围等出发,形成社会资本“能投资”“可投资”“想投资”“会投资”的格局

近一段时间,多部门陆续出台规范性文件,加大了对PPP的规范引导力度。

我国实施PPP制度的目的,在于发挥社会资本在扩大公共产品供给中的作用。但由于多种原因,客观上出现了亟须处理的突出矛盾与问题,并且带来了潜在风险隐患。当前,PPP面临最为突出的矛盾是社会资本比重过小,相当一部分是国有企业在参与。数据显示,截至今年11月25日,中央企业牵头参与的PPP项目1062个,占总成交项目数的35%,投资额达5.7万亿元,占总成交数的59%。另一方面,截至今年9月末,在572个落地国家示范项目签约的944家社会资本中,民营企业只有328家,占比34.7%,环比降低2.3个百分点,低于去年末4.2个百分点。

之所以出现这种情况,一是社会资本在PPP中面临“进入难”的问题。一些地方政府在选择PPP合作伙伴时,更愿意选择国有企业,尤其是央企。他们认为央企有实力、有保障,而且一些领域并没有向社会资本有效开放;二是一些社会资本对参与PPP存在某些顾虑。PPP项目大多周期长,回报期长,面临的不确定性因素必然比一般项目要多;三是目前PPP项目治理中,地方政府主导色彩较浓,社会资本的话语权与其股份不相称,这使得社会资本对参与PPP的积极性受到影响。

在现代化经济体系构建中,PPP不仅是一种融资创新,更是一项制度创新。没有社会资本广泛化、制度化的参与,PPP就难以达到预期目标,也很难形成一个市场化的风险约束机制。破解PPP的这个难题,需要抓住市场开放这个“牛鼻子”。

第一,制定PPP负面清单。PPP健康发展,需要一个更加开放的市场,需要进一步打破各种显性或者隐性的市场壁垒。为此,应尽快出台PPP的负面清单,清单以外领域实现社会资本无障碍进入,由此形成社会资本“能投资”的格局。

第二,从社会主要矛盾已经发生转化出发,适应全社会服务型消费需求不断增长的趋势,全面推进教育、医疗、养老、轨道交通、市政设施等领域的开放。在政府承?；竟卜窆└幕∩?加快形成以社会资本为主的投资结构,由此形成社会资本“可投资”的格局。

第三,在扩大市场开放的同时,尽快改革PPP的治理结构,改变地方政府主导色彩比较浓的特点,形成以企业为主导、以股份为基础的治理结构。政府真正转变成为PPP项目的合作者和监督者,由此有效稳定社会资本的制度预期,形成社会资本“想投资”的格局。

第四,对于不属于公共服务的领域,政府不负有提供义务的项目,如商业地产开发、招商引资具体项目等,完全放开市场让社会资本进入。这样既可以吸引社会资本进入,又可以避免某些项目借PPP的名义“搭便车”,由此形成社会资本“会投资”的格局。

在我国经济转型升级的关键时期,对PPP加以有效规范和引导,发挥其在经济社会发展中的重要作用,是一项重大任务。通过市场开放,使得符合政策导向的PPP项目主要依靠预期投资收益、权益保障、风险防范等稳定的制度安排来吸引社会资本参与。这是实现PPP健康发展的关键所在。

(作者系中国(海南)改革发展研究院经济研究所所长)