公路发展仍需政企共建模式

　　———访全国政协委员、中国公路工程咨询集团有限公司副总经理李志军

　　政府把部分一级公路和二级及以下公路建设的责任担起来，同时，引入社会资本流向高速公路等路网建设。这条经验现在看仍然没有过时。

　　珍贵的东西，往往容易被人忽视。

　　一说起“铁公基”，一些人总觉得不那么高大上。事实上，它们无论对中国经济的支撑作用，还是对提高人们的生活水平，其作用远超我们的直观感受。

　　全国政协委员，中国公路工程咨询集团有限公司副总经理李志军在接受本报记者专访时分析说，就像人离不开空气一样，路网是社会经济发展必需的基础条件。同全世界大多数国家一样，囿于财政支出的有限性，我们现在面临着人民群众对路网建设日益增长的需求与供给水平相对滞后的矛盾。

　　李志军建议，政府在保证基础路网建设由财政主导外，一部分路网建设仍然需要政企共建模式。“还有个问题是，好修的路差不多都修完了，剩下的都是崇山峻岭，成本高，收费难，模式创新已经势在必行。”

　　政府责任：幸福的烦恼

　　“从全世界范围来看，现代社会的一个基本特征，就是保证居民的基本通行条件，已经成为政府最起码的责任。这就像水电气的供给一样。”李志军委员长期从事公路建设、咨询、管理工作，对公路等基础设施的重要性、复杂性有深刻的理解。

　　“高速公路建设引起全世界学界的关注，是从美国二战后大规模兴建高速路开始的。”李志军介绍说，为了抵消二战时期大量军工产能在战后下滑给就业带来的负面作用，美国政府被动选择了加大投资高速路的政策。没想到，这一举措到了后期，逐渐在促进区域商贸流通、经济结构调整等方面，发挥出巨大的作用，为美国经济腾飞奠定了基础。

　　李志军认为，我国的路网建设，还有一些特殊性要注意。

　　“一是我们的历史欠账比较多。我国从上世纪50年代开始逐步进入计划经济时代，对路网发展的要求比较快。但自从改革开放后，随着逐渐向社会主义市场经济过渡，条块分割的低层次路网越来越难以适应经济发展的要求。全国市场、全球市场逐渐形成，一定要求路网也是全国、全球性的。”

　　另一个特殊性是，我国是工业后发展国家，经济发展速度快、经济规模体量大，再加上路网建设需要适度超前性，结果是一些路网建成不久，就面临升级的问题。

　　“小平同志曾经讲过，多搞一点电、多修一点路，是不会出太大问题的。我们现在的问题是，超前了，可能会被误解为浪费；即使设计时超前了，由于经济发展速度快，刚修完可能就不够用了。”李志军说，即使参考全球其他国家的经验，有时也很苦恼，因为“像中国经济发展这样快、体量这么大、地域这么广、持续时间这么长的国家，世界上独此一份，想学也找不到对象。”

　　结构矛盾：路难修钱难筹

　　据交通运输部披露，截至去年底，我国公路通车总里程已经突破434万公里。其中，高速公路超过10万公里。

　　就此，李志军指出，我国公路建设表面看上去量已经很大了，实际上仍然不能满足发展需要。“现在不仅大城市堵车，中小城市也出现了堵车。不仅城市里边堵，高速路上也堵。”李志军委员说，国家最早提出的五纵七横国道主干线，100万以上人口大城市联网的目标基本达到了，但是高速公路的运力也已经基本饱满，有些路段即使建成了复线，也很拥堵。

　　除了总量，李志军认为，结构上的问题更应该引起关注。

　　“不仅经济发达的珠三角、长三角与西部欠发达地区存在明显差异，即使在珠三角这样发达的地区，内部差异也比较大。比如粤北地区还有国家级贫困县，他们的路网建设就落后于深圳、广州。”李志军委员介绍说，结构不合理还表现在，原来有些高速路采用四车道模式，实际上，这些路最佳的通行模式是6车道。现在要改起来，困难就很大了。

　　在李志军看来，最头痛的结构问题，是需求与供给的不协调。“高铁建设、投资是中央政府主导，地方政府配合。公路建设则是国家规划，地方财政主导。现在出现了两个明显的问题，一是地方政府财力满足不了发展需要，另一个是在一些省际之间出现了不少断头路，形不成路网，效果大打折扣。”

　　政企共建：好传统不能扔

　　最近有一个好消息。

　　11月26日，国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》要求，建立完善政府主导、分级负责、多元筹资的公路投融资模式，完善收费公路政策，吸引社会资本投入，多渠道筹措建设和维护资金。逐步建立高速公路与普通公路统筹发展机制，促进普通公路持续健康发展。

　　在今年全国两会上，李志军和其他委员联合提交了一份提案，建议“国家高速公路事权属于中央政府，由中央政府承担建设与管理职责和费用支出；由中央政府设立一个统一的机构来履行相应的建设与管理职责”。

　　上述提案针对的是高速路的管理运营体制。现有条件下，李志军委员认为，有些好的经验要坚持、完善。

　　“地方财政在社会保障支出压力逐年增大的情况下，公路建设还能取得这么大的成就，有一条经验就是采取了政企共建的模式。政府把部分一级公路和二级及以下公路建设的责任担起来，同时，引入社会资本流向高速公路等路网建设。这条经验现在看仍然没有过时。”李志军委员说，现在世界上许多国家都遇到了这个问题，原来由政府投资的产品，比如高速路，由于成本和居民的要求都在快速提高，政府财力增长速度远远跟不上。为了解决这个问题，前些年出现了BOT模式、收费还贷模式，最近又出现了PPP模式，这些都是有益的经验。