深入推进依法行政、全面建成法治政府,是全面依法治国、建设社会主义法治国家伟大征程中的重中之重。党的十八大将全面建成小康社会的重要目标之一确立为法治政府基本建成,党的十八届四中全会为法治政府赋予了新的时代内涵。同时,2015年中共中央、国务院发布的《法治政府建设实施纲要(2015—2020年)》和十九大报告又都对法治政府建设提出了若干具体要求。加快建设法治政府,立法保障的作用不容忽视,科学立法作为法治要求中的首位要求,在整个政府法治化发展建设中起着基石的功能,在新时代的背景之下深入推进依法行政,各级政府必须从源头上重视立法的重要性,坚持在党的领导下,发挥人大主导立法的核心作用,加强重点领域政府立法,提高政府立法质量。

完善立法体制机制,加强重点领域政府立法。加强重点领域立法,注重发挥立法的引领和推动作用,积极推进科学立法、民主立法,着力提高立法质量,完善中国特色社会主义法律体系,是新时代加强和改进立法工作的总体要求。当前,加快政府机构组织立法,以法定形式理顺政府行政部门间的权责关系,优化机构设置与职能配置。一方面,有利于厘清行政机关的职权关系,化解权力交错的现状问题,以更好落实权责法原则;另一方面,有利于行政组织和行政程序相关法律制度的完善,进而推动政府机关将行政职能、程序、权限管理系统性纳入法治化渠道。推进立法修法,发挥重点领域立法的加强引领和推动作用。党的十八大报告指出:“完善中国特色社会主义法律体系,加强重点领域立法。”所谓“重点领域立法”,就是要按照十八大提出的全面推进经济、政治、文化、社会和生态文明建设五位一体总体布局的要求,抓住各项建设事业中的主要矛盾和面临的重大问题,通过立法项目的科学立项和有效落实,为全面建设小康社会、深化改革开放提供更加有力的法治保障。

充分发挥人大在立法中的主导作用,开拓行政立法新局面?？匦姓⒎ㄐ戮置?首先要厘清人大主导立法同党及各立法主体间的关系,坚持在党领导下的人大主导立法,明确分工、彰显立法民主性,立足人大主导立法,充分发挥政府基础性作用。地方立法要始终把提高立法质量作为加强和改进立法工作的重点,努力推进地方立法的理念创新、内容创新和工作创新。

党的十八大报告提出,要“加强立法工作的组织协调”。立法,实际上就是一系列认识、协调、处理各种利益矛盾的过程。地方立法综合性强、战线长、程序多,一部法规的出台,往往涉及政治、法律、经济、文化、社会等各方面知识,要历经从立项、起草、提案、审议,到调研论证、协调修改、公布实施等诸多环节和程序,可能涉及多方面的利益关系和多部门的工作体制机制。为了调和各方利益相互碰撞的局面,地方人大及其常委会要切实加强对立法工作的统筹组织和协调,发挥人大主导立法的作用,善于把立法各环节、各方面的力量组织起来,优化配置各种立法资源,形成立法工作的整体合力。

积极探索科学民主立法新途径,完善表决前评估程序及专家咨询制度。立法质量直接关系法治的质量,越是强调依法治国,越是要注重提高立法质量。提高立法质量,根本途径在于推进科学立法、民主立法。适时引入表决前评估程序,通过征求各方面意见,不仅有利于增强立法科学性和民主性,进一步提高地方立法质量,同时也有利于立法机关健全立法机制,在立法中自觉摆正位置,主动查找问题,完善立法程序,使立法工作更加科学合理,实现增强法规实施效果,维护国家法治体系的整体协调,提高立法决策的科学化和民主化水平的法治目标。

实行专家咨询制度、设立法律咨询委员会,是加强地方立法工作所采取的一项重要举措。在专家咨询委员会的基础上建立完善立法咨询专家库,将法律专家,以及经济、环保、教育、科技、文字等各方面的专家纳入立法咨询专家库,将召开法律咨询委员会会议听取专家学者的意见,作为立法的既定程序；将高度重视并不断加强立法咨询工作,作为实行科学立法、民主立法的重要标志。充分发挥社会智力资源优势,不断推进人大立法工作科学化、民主化水平。法治政府建设实施纲要(2015—2020年)规定,法治政府建设应拓展社会各方有序参与政府立法的途径和方式。健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度,充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。

构建立法后评估制度,建立规范性文件清理长效机制。规范性文件后评估制度实际上是从“立法后评估制度”发展而来的,立法后评估是评估主体按照一定的标准和程序、运用科学的方法和技术对现行有效的法律、法规、规章的文本质量、实施效果作出定性和定量的分析和评价。构建规范性文件后评估制度,能够起到维护法制统一、政令畅通,保障依法行政拥有良法基础,提高规范性文件的适应性和协调性的作用。

规范性文件清理是政府职能转变和简政放权的重要表现之一。政府规范性文件清理不仅有助于优化依法行政的法律制度环境,推进法治政府建设；还可以有效地提高政府行政办事效率。在实践中,本着谁制定、谁负责、谁起草、谁清理的原则,将清理决定的作出和具体清理工作分开,一方面,将作出法规、规章和规范性文件继续有效、修改、废止或者宣布失效的决定权归于制定机关；另一方面,将具体清理工作交由起草部门或者实施机关负责。通过进一步构建并完善法规、规章和规范性文件清理机制,及时修改和废止不适应经济社会发展要求的文件,同时将符合发展要求的措施及时吸纳到法律体制,有利于充分发挥法治建设的引领作用,实现制度建设和改革决策的有效衔接。同时,地方应将阶段性、临时性的清理工作上升为长期性的工作,通过理顺工作职责、明确清理任务及方式方法,有利于增强清理工作的主动性。

(作者系中国法学会立法学研究会副会长)