作者:上海市委党校上海发展研究院原院长、教授 鞠立新

当前,长三角三省一市不仅在电子信息、大型成套设备、海洋装备、生物医药、精品钢材、精细化工等原有支柱产业上名列世界前茅,而且在航空航天、新能源汽车、电子商务、物联网以及新型网络等产业上异军突起;不仅是吸引外商投资的聚集地,而且是中国对外直接投资的最大策源地。同时,民企、外资和国企等各种经济成分在长三角纵横驰骋,地方政府持续互动、良性沟通。从早期的“上海经济区”,到15个兄弟城市年度协调会,再到四省市主要领导年度座谈会,以及长三角合作办公室的正式运作,一体化水平不断提高。新时代,长三角要实现更高质量一体化,需要在更高水平、更高能级上整合资源,充分发挥整体优势,实现更高质量的协同发展。

经验借鉴

60多年前,法国经济学家戈特曼总结大城市发展规律,提出“极化成长理论”:由于具有多种优势条件,来自四面八方的各种要素资源越来越集聚在某一个城市,使得该城市迅猛发展成为特大型首位城市。然而,从全球城市群发展的最新趋势来看,这种孤城独塔式的“极化”发展现象已有很大变化。在新科技、新产业、新模式、新业态发生变革的大背景下,兄弟城市间越来越容易共享群体资源,“多点极化”和“群体共进”局面正在形成。

英国伦敦城市群协调一体化机制建设,主要通过新的行政架构来推进。早在上世纪40年代,为防止伦敦过度膨胀,英国方面就制定了《绿带法》,要求在伦敦周围建设环城绿化带,并把伦敦大都圈分成三个圈层:市中心、内伦敦、外伦敦,并设立相应的管理机构。但是,伦敦的“极化”发展仍不可阻挡,而大伦敦地区内部互不隶属的行政管辖反过来限制了协同发展。为此,1964年“大伦敦议会”顺势成立,以强化协调?？墒导?它又与许多管理机构发生矛盾,并进一步增加了行政成本。到撒切尔夫人主政期间,“大伦敦议会”又被撤销,大伦敦地区正式分成32个自治区和伦敦市,在各自管理的基础上由环境部负责协调。1994年工党执政后,在各大区域设立“政府办公室”,作为中央政府的协调机构。其中,“伦敦政府办公室”专事大伦敦区域的协调。不久,又成立“伦敦规划咨询委员会”。2000年,成立“大伦敦市政权”,负责大伦敦地区的协调。

美国城市群一体化协调机制主要有四种:一是建立有权威的大都市地区协调机构。例如,1967年设立“双城大都市区议会”,协调圣保罗和明尼阿波利斯两城市。二是成立地方政府协会。多个相邻的地方政府之间,设立得到联邦和州政府支持的横向协会。这是具有官方色彩、松散型的地方行政法人组织,有规则章程,并有董事会等常设机构。三是设立专项协调机构。例如,1957年成立的华盛顿大都市区委员会,覆盖哥伦比亚特区、马里兰州、弗吉尼亚州的18个县市,经费由联邦和州政府拨款,成员政府作一些分摊。四是地方政府之间的专项协议。这是较普遍采用的区域协调方式,主要运用在重大公共设施建设、社会治安及环境?；さ攘煊?。

努力方向

国外城市群的一体化机制建设各有特长,不少经验值得借鉴。事实上,一体化发展是城市群协同健康发展的内在要求和普遍规律,高水平的城市群本身就是一个高度同城化的概念。长远来看,城市群迈向经济社会的区域共同体是大势所趋。具体来看,可从以下几个方面努力迈进:

第一,思维理念上提高,战略层次上提升。要进一步营造协同一体化发展的舆论氛围,确立共荣共赢共享的理念,摒弃一城一地的狭隘观念。同时,要进一步服务全国,主动将地方、区域战略对接国家要求和战略。

第二,体制上完善。要充分发挥制度优势和特色功效,打造更有权威、更有效力的决策机制?？商嵘氖∈兄饕斓甲富峄?使之成为由中央领导主持的协同一体化年度会议决策机制。在省地市乃至邻县等不同层次上,要进一步完善多层次地方协同机制,可适时强化常设协调体制,使之完善功能、更有影响力。

第三,运作机制上创新。要进一步创新和完善规划机制,不仅由国家编制长三角整体发展规划,而且要编制区域大交通、生态环境治理、重大产业发展、科技研发和社会治理等一系列重要专项规划。要大力推进地方法规的对接协同,避免各行其是乃至无谓消耗。在重要产业、重要行业领域及企业层面上应创新协同一体化机制,可创设长三角行业协会联合会、商会联合会、产业联盟、企业家协会联盟、科研联盟、教育联盟、旅游联盟和医疗联盟等;对接地方政府的重要基金及其运作机制,创设专项财政支持机制,使长三角协同一体化机制的运作更具保障;创新研究咨询机制,使决策更科学化、更有系统性。