作者:广东省深圳市纪委宣传部部长 姚文胜

深化国家监察体制改革,是以习近平同志为核心的党中央作出的事关全局的重大政治体制改革。通过改革,对所有行使公权力的公职人员实现全覆盖的监察权成为国家权力重要组成部分。监察权创设伊始天然具有人民性,其权由宪定、权能法定、权限适格,是符合党和人民意志的良性之权。

监察权是人民权

无论是中国共产党章程还是宪法,都体现着一切权力来源于人民,全心全意为人民服务的权力观。习近平总书记在党的十九大报告中指出:“我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家,国家一切权力属于人民?！鄙罨壹嗖焯逯聘母锏哪勘晔钦戏锤茏试?加强党对反腐败工作的集中统一领导,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,体现了监察权来自人民、为了人民。

监察权来源于人民。所有公权力都来源于人民的授权,国家之本,在于人民。人民民主专政是我国国体,国家权力属于人民,来自于人民并服务于人民。监察“乃位居上方加以监临、监视”,这种位居上方的前提正是权由民赋。国家监委作为独立的国家机关,其性质由“人民民主专政”的国体所决定,同样具有人民性。监察法明确规定监委由同级人大产生,对它负责,受它监督,体现了监察权的人民性。权力来源的至高性,这不仅能回答监察权力来源的合法性问题,还树立其权威的法律地位。

监察权创设人民参与。按照党中央的决策部署,监察权设立过程始终坚持人民至上,充分吸收各方面意见,认真回应社会关切,人民群众广泛参与其中。历经试点,全面征集社会公众、专家学者、人大代表、政协委员意见,数次提交人大常委会、人大会议审议等,这些过程无不体现着人民参与的广泛性。纵观监察法的颁布过程,不难发现,人民群众广泛参与监察权的设权过程。

监察权行使为了人民。《共产党宣言》提出:“无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动?！痹谖夜?人民作为国家治理的主人,国家权力的行使始终坚持人民主体地位,反映人民意愿,维护人民利益。腐败伤民,反腐利民。监委作为国家权力机关的重要组成部分,把人民群众的呼声作为第一信号,回应人民群众对海晏河清、朗朗乾坤的诉求,其人民性特质彰显。设立新的监察权实现监察全覆盖,“打虎”“拍蝇”“猎狐”等多管齐下,确保人民通过公权力的保障获得更多更公平的改革发展成果。

监察权是有限权

国家监察体制改革以前,监察权分散行使,存在交叉重复、多头管理、无法实现全覆盖等弊端,影响了反腐败整体效能。改革后,监察权并没有过多增权行为,但实现了资源配置集约化和权力行使法定化、程序化,呈现权能法定、手段法定、权限适格的显著特点。

监察权权能法定。根据监察法规定,监委是行使国家监察职能的专责机关,依法实施监察,履行监督、调查、处置三项职责。具体包括:对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查;对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查;依法作出政务处分决定,对相关领导人员进行问责,依法审查、提起公诉以及提出监察建议等。监察法第十一条明确规定,这些权力要依照本法和有关法律规定履行。

监察权手段法定。改革先通过宪法修正案,然后再审议通过监察法,将宪法修改所确立的监察制度进一步具体化。国家通过立法赋予监委必要的权限和可采取的措施,将原行政监察法已有规定和反贪实践中正在使用、行之有效的措施确定下来,明确监察机关可以采取谈话、讯问、查询、冻结、查封、扣押、搜查、留置等措施开展调查。尤其是用留置取代“两规”措施,并规定严格的程序,有利于解决长期困扰我们的法治难题,彰显全面依法治国的决心和自信。

监察权权限适格。中国古代监察机构职权涵盖纠正行政违制、失误,推纠冤狱,弹劾文武百官违法失职渎职等。明朝文献多见“不奉诏”“不敢奉制”“请不奉制”等语句,说明监察官权限之大。在当代,有关国家和地区都赋予了反腐败机构较大的监察权。瑞典议会监察专员有权对法律法规提出修改建议,还有权针对贪污腐败、玩忽职守的官员向法院起诉。香港廉政公署调查对象不仅针对公共机构以及公务员的贪污,也针对私营机构,调查权限包括逮捕、扣留和批准保释的权力,必要时亦可使用枪支和手铐等武力。与之相比,我国监委的监察权可称得上“保守”了。一般监察权限使用需要严格程序,备受关注的留置措施,监察法规定仅适用于涉及案情重大、复杂的,可能逃跑、自杀等法定情形,需报上一级监委审批或备案,留置期限、场所等都严格限定,还明确作出符合相关人权保障要求的配套规定。

监察权是可控权

绝对权力导致绝对腐败。历史上,我国监察官的权限很大,有时会引发新的腐败,如明朝一度缺乏对都察院的有效监督与制约,部分监察御史“假御史之名,扬威协众,恣意贪淫”。我国在推进监察体制改革中注重从内部和外部两个维度强化对监察权的监督与制约。监察法通篇体现了强化监委权力制约的思想,针对监察权行使的不同环节,都提出了严格的控权要求,监察法专门在第七章用九个条文,就如何对监察机关和监察人员进行监督作出明确规定。

监察权内部控制严格。内部监督有利于从源头预防监察权的滥用。首先是对关键环节的监督制约。为防范监察权的风险,采取权力分解、相互制约手段,防控关键环节。监察法要求监察机关建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约机制,加强对调查、处置工作全过程的监督管理;对重要取证工作全过程录音录像,留存备查等。其次是接受上级监委的监督。上级监委通过落实“两个为主”进行监督,也就是监察工作以上级监委领导为主、干部提名考察以上级监委会同组织部门为主。三是加强内部监督机构建设。2014年3月,中央纪委成立干部监督室,刀刃向内,强化自我监督,这一做法通过监察法加以规定,监察机关设立内部专门的监督机构进行专门监督,以确保建立忠诚干净担当的监察队伍。四是建立相关内部监督制度。建章立制监督监察人员执行职务和遵守法律情况,把权力关进制度笼子。监察法第六十一、六十五条规定,对监察人员工作重大失误、严重违法与9类违反规定的行为,追究负有责任的领导人员和直接责任人员的责任,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

监察权外部监督严密。一是党的领导与监督。监委与纪委合署办公,始终在党中央领导下开展工作,自觉接受党中央的监督。通过党委书记定期主持研判问题线索、分析反腐败形势,听取重大案件情况报告,对初核、立案、采取留置措施、作出处置决定等审核把关,党对监察工作关键环节、重大问题的监督实现了制度化和常态化。党委工作部门的相关职能也涵括了对监委的监督与制约。二是人大、政协监督。监察法规定监委由同级人大产生,对其负责,受其监督。人大通过听取和审议专项工作报告,组织执法检查、提出询问或者质询等对监委开展监督。人民政协也可对监委进行监督。三是司法监督。检察院、法院对监委业务流程的监督,体现了司法机关对监察机关的监督。监察法规定人民检察院退回补充调查的权力及必要时可自行补充侦查。法院在审理案件时,通过对案件性质进行认定、对证据进行审查判断、对量刑建议进行考虑等,从而实现对监委权力的监督。四是民主监督、社会监督、舆论监督。监察法规定,监察机关应当依法公开监察工作信息,接受民主监督、社会监督、舆论监督。五是相关协作配合机关的监督。如公安机关、反腐败国际合作方等对监察权的行使也有相应监督制约。六是监察对象的监督。监察对象及其家属等可通过提起申诉、复查及国家赔偿等进行监督。