作者:中国(海南)改革发展研究院院长 迟福林

编者的话:党的十八届三中全会指出,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这意味着,各级政府不仅要“该放的权力放下去”,还要“该管的事情管起来”;既解决好“越位”问题,还要解决好“缺位”问题。如何做到这一点,这需要我们以监管转型为重点纵深推进简政放权改革。

以简政放权为重点的政府改革在释放改革红利、促进经济转型、应对经济下行压力中发挥了重要作用。但从近年来食品药品监管等问题可以看出,监管转型仍比较滞后,与扩大内需、拉动消费的现实需求和广大社会成员的期盼有着较大差距。监管转型较为滞后的深层次矛盾在于监管体制改革滞后。加快推动监管体制转型,成为“十三五”时期纵深推进简政放权改革不可回避的重大课题。

实现行政审批与市场监管严格分开

近年来,我们在加强市场监管方面采取了不少措施,但是,行政审批与市场监管合二为一的体制尚未根本改变。无论消费领域、生产领域还是金融领域,都存在着多头监管与监管缺失并存的现象。前置性审批过多不仅抑制市场活力,也难以保证事后监管的有效性。要真正建立公平公正的市场秩序,需要把行政审批与市场监管严格分开。其中,有几点需要注意:

其一,行政审批与市场监管属于不同性质的管理职能。一是行政审批与市场监管的侧重点不同。行政审批是行政机关事前把关的手段,主要是为了限制不利于公共利益的行为,主要包括审批、核准、批准、同意、注册、认可、登记、检验、年检等几十种。市场监管是对市场经营活动进行约束限制的行为,包括规范、监督和查处职能。二者在范围、程度上有着本质区别。现代市场经济条件下,行政审批与市场监管是两个不同性质的事物,事前审批是政府行政权力,需要依法界定权力清单;有效的市场监管主要是事中事后监管。对于前置性的审批尽可能做到越少越好,对于事中、事后的监管则需大力强化。二是以行政审批为基础的市场监管需要改变。在传统体制下,市场监管以前置性的行政审批为主,通过行政审批为企业层层把关,这样容易抑制市场活力,而事中事后监管的体制安排则相对薄弱。在现代市场经济条件下,行政审批与市场监管是不同性质的权力,都需要于法有据。随着“十三五”负面清单管理的全面实施,无论是消费市场领域,还是反垄断领域,在大幅度削减行政审批事项的同时,都面临着重构现有市场监管体系的问题。

其二,行政审批与市场监管职能分开。一方面,行政审批与市场监管职能的严格分离势在必行。多年来,行政审批与市场监管不分的体制不仅导致重审批、弱监管的问题,还容易带来寻租腐败问题?！笆濉笔逼?建立公平竞争的市场秩序对行政审批与市场监管职能的严格分离提出多方面的改革诉求:只有二者严格分离才能真正落实行政审批与市场监管各自的主体责任;只有二者的严格分离才能在市场监管机构改革上破题;只有二者严格分离才能克服封闭式的监管模式,走向公开透明的市场监管。另一方面,要积极推进行政审批与市场监管职能严格分离。目前,负面清单管理模式已经开始在多个领域探索。未来2至3年,随着金融、能源、基础设施、公共服务等领域负面清单管理模式的推行,都需要实现行政审批与市场监管职能的严格分离,并强化市场监管职能。

其三,行政审批与市场监管机构分开。一是实现审批机构与监管机构相分离。尽管这些年我国出台了不少市场监管的法律法规,但执行效果尚待提高,一个重要原因就是审批权与监管权长期不分。为此,一些需要保留审批事项的部门,可考虑成为科学规范、高效的审批部门,行政审批与市场监管在机构上要严格分开。二是可考虑组建综合性、权威性的市场监管机构。由于监管职能和监管权力结构配置的不合理,同一事项的监管往往分散在多个部门。虽然目前部分机构已进行调整,但在消费市场监管、垄断行业监管等方面尚未到位,与现代市场经济条件下有效的监管体制还有较大的差距。为此,建议尽快从国家层面整合监管机构,组建综合性、权威性的市场监管机构。三是实现市场监管机构的独立性、专业性。