规范性文件层级低致处罚难

《报告》指出，从北京市网约车新政实施两个月以来的情况看，交通管理部门对非京籍驾驶员、非京籍车辆和不符合规定的轴距、排气量等标准的查处力度很小。一方面，北京市的网约车新政是以一般规范性文件的形式作出的，依照行政处罚法规定，其不得设定任何行政处罚的措施。因此，即使交通管理部门发现有违反行政规定提供网约车服务的行为，也不得作出任何行政处罚。另一方面，北京市网约车新政并未得到严格执行，也从侧面反映出这一规定过于苛刻，一旦严格执行必将导致北京市网约车数量急剧减少。如此一来，城市居民将重新陷入“打车难”“打车贵”的境地，多年来屡禁不绝却因为网约车的出现而大大减少的“黑车”又将大规模卷土重来。

《报告》对此分析指出，按照比例原则的要求，行政机关应当采取最小损害当事人利益的手段来达到所追求的行政目的。同时，行政机关在实施行政行为前，必须对利益进行衡量，只有当可能取得的利益大于可能损害的利益时才能实施。而北京等地的网约车地方规范对车籍、户籍、车型等过于严苛的限制，违反了行政法中的比例原则。此外，地方网约车的立法规范也体现出以管制为导向的一刀切规定，受到了社会各界的广泛质疑。

多地办法违反行政许可法

《报告》分析指出，依照行政许可法规定，规范性文件无权设定任何种类的许可。在19个地方网约车规定中，只有上海和重庆以省级政府规章的形式出台实施办法符合行政许可法的规定，广州市以地方政府规章形式出台实施办法和其他设区的市以规范性文件的形式出台实施办法都违反该法有关规定。

此外，依据行政许可法第15条第2款规定，“设定行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场”。因此，北京等地方对车辆和驾驶员户籍的限制违反了行政许可法所规定的市场公平与开放的原则。

而许多地方规定网约车的档次必须高于出租车或者价格必须高于出租车1.2倍甚至1.5倍的要求，明显违反了行政许可法第5条规定的设定行政许可应当遵循公平的原则。

《报告》指出，对共享经济进行法律规制，首先要端正规制的目的。许多国家提出对共享经济进行法律规制，都是为了防止提供不规范服务和侵犯消费者权益等行为，而不简单是因为其没有遵守许可等法律制度的规定。

《报告》认为，对共享经济进行法律规制，应当重点在事中和事后与网约车平台公司开展合作，充分运用大数据收集和分析车辆行驶和乘客评价信息，实现对网约车安全和服务的全方位监管。（记者 万静）