2月21日，《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》发布。其中关于“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化”的规定更是成为热议的焦点。

有许多人已经论证了实现小区和单位内部道路公共化的合理性，尤其是对活络城市生活的意义。这方面当然还有讨论空间。但是既然这项新规定涉及的是“小区居民”的合法权利，有必要从法律的角度进行讨论。

从政策到实施，还需要经过充分调研和论证，出台相关的合理性和可行性方案。最为关键的一步是从政策向法律的发展。这里有两层意思，一是在符合现有法律的前提下，才能实施相关政策；二是如果当前法律没有相关规定，应该首先制定新的法律，再实施相关政策。

从法律角度分析，首先要分析小区道路使用权属于业主共同所有的权利属性。这里的使用权有两个意涵，一是共同所有的道路，所有业主可以共同使用，不能禁止特定业主使用；二是共同使用权并非完全排他的，也即是并非只归业主使用。业主家属、物业管理人员、外来访客、快递员等等人员也可以使用。但是除业主外，其他人员使用小区道路并非基于使用权，而是基于合理性，完全禁止没必要，也不可能。

但是出于合理性考虑的非排他性使用，是否可以无限扩展为任何人都可以使用呢？尽管很难确定一个具体的标准，但是很容易便可以认定，有限开放和无限开放对使用权的影响具有根本性的不同。无限开放之下，道路的管理、维护等成本将可能实质性影响小区居民对道路的使用权益。

但这点考虑并不意味着小区道路开放就没有可能性了。财产权利除了和个人利益相关之外，还得考虑公共利益的面向。小区建设时都规定了容积率，房屋的用途也被限定了，这就是出于公共利益限制财产权使用的两个例子。对于小区道路来说，如果地处交通拥堵路段，或是邻近公共交通站点，封闭管理不利于交通疏导的，可以在建设时要求不得封闭。但是这属于建设规划层面的问题，是对使用权的限制，和开放现有小区道路的情况不同。假如要开放现有小区，涉及的是私有财产的征用问题。

假如小区开放了，对小区业主来说，主要付出的是管理和维护成本。因此即使将来要出台相关法律，在必要情况下开放小区道路，也应该首先经小区业主协商同意后，给予管理和维护成本的补偿，或者是用其他公共服务“交换”开放小区道路。

开放小区道路要走法律“道路”。虽然小区道路属于业主私人共同所有，但是从目前中国法律规定和法理上讲，小区道路开放还是有法律道路可走的；由于涉及利益面之广，法律道路也是必走的。

□叶竹盛（华南理工大学法学院讲师）