落户政策带来的真正触动不仅在户口管理这一侧的改革，而且在另一侧的公共服务、福利和权益体制的改革

葛道顺

中央经济工作会议提出，允许农业转移人口等非户籍人口在就业地落户。如何落实中央经济工作会议精神，以及国务院较早提出的户籍制度改革的具体方案，是一个重要课题。

长期以来，户籍制度捆绑了太多的服务和福利功能，成为城乡之间难以逾越的壁垒。据调查，与户籍制度挂钩的个人权利有20多项，涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、津贴补贴等各个方面，甚至包括义务兵退役安置政策和交通事故人身损害赔偿等。不仅如此，一些政策还限制了农民对居住地点和工作的选择权，农民不得不在低收入职业和低收入地区工作，造成了城乡居民在就业和创业方面初始条件的不公平。

从起源上看，户籍制度并不必然具有这种分割功能。我国第一部户口登记条例将城乡居民分为“农业户口”和“非农业户口”，户籍只有人口统计和迁移登记两项功能，没有条款规定不同的户籍人口享有不同的权利和待遇?；Ъ贫鹊母郊庸δ?，是在后来的城市公共服务供给制中逐步形成的，比如教育部门要求上学以户籍为依托，劳动与社会保障相关部门要求就业和社会保障以户籍为区隔，等等，导致户籍制度走样变形。

改革开放和社会主义市场经济的实践，冲击了原本固化的按户籍管理模式。在大多数中小城市，农民早已可以自由进入工作并居住。市场选择了农民进城，农民有了合法正当的住所，自然有权在就业地落户，但难题是如何保证落户后同等享受城市的公共服务、获得有关权利及利益。允许非户籍人口在就业地落户，不是简单的农转非问题，而是公共服务侧的改革和供给。所谓公共服务侧改革，核心是逐步取消各类公共服务、福利以及相关权利与户籍挂钩的做法，建立面向全体公民的统一的公共服务等制度，从而保证新落户的家庭没有区别地享受同等公共服务。

公共服务侧改革可以按照小、中、大城市逐步推进，不需要承担整体即刻转变户口身份的巨额成本。首先是开放小城镇和一批中等城市，允许外来务工者就地自由落户，同时进行公共服务压力测试、改革和强化供给。取得经验后，向其他小、中城市有条件铺开。实际上，有一些公共服务已经经受了这种压力测试，比如大、中城市的医院门诊制度早就不区分户籍，任何类型的身份证件都可以挂号并获得诊疗服务。结合医疗保险制度的改革，整个医疗卫生服务可以率先完成公共服务侧的改革。同样，教育、劳动、社会保障等公共服务可以各自相机而动，经由小、中城市试点推进，逐步实现供给侧的改革和重组，从而为非户籍人口在就业地落户提供广泛基础条件。

落实中央经济工作会议精神和具体措施，要以新思路引导新行动。落户政策带来的真正触动不仅在户口管理这一侧的改革，而且在另一侧的公共服务、福利和权益体制的改革。做好公共服务侧改革，户籍制度将回归其人口登记、统计的原始职能。而农业转移人口等非户籍人口在就业地落户的实现，将极大促进各类户籍人口的社会流动，反过来又将促进公共服务产品的扩大化和丰富化，从而为全面建成小康社会提供“流动红利”。

（作者为中国社会科学院中国特色社会主义理论体系研究中心研究员）