1300万“黑户”，凸显了人口管理之弊，也凸显了变革的迫切性。废止有违上位法的相关政策规定，让上户与计生政策脱钩，取消社会抚养费等，是必要的第一步。

21日，公安部部长郭声琨主持召开会议，主要议题之一是解决全国无户籍人口的户口登记问题。根据第六次人口普查，中国约有1300万人口没有户口，成为俗称的“黑户”，这个数字约占全国总人口的1%，超过许多国家的人口数。

1300万人因为没有户口而失去社会保障，失去正常的受教育机会和工作权利，加剧了社会不公，增加了不安定因素，也使得因少子化和老龄化而变形的人口结构更趋扭曲。无论从保障人的基本权利，还是促进经济社会健康发展的角度讲，解决“黑户”人员的登记户口问题，维护每个公民依法登记常住户口的合法权益，都是应有之义。

为什么会出现规模如此庞大的“黑户”？根据发改委宏观经济研究院此前的调查，除没有主动上户口、弃婴、未婚生育、相关证件丢失、户籍办理程序繁琐外，60%以上的“黑户”属于超生人员。据统计，出于计生需要，截至去年，全国至少有20个省、市、自治区仍有明确的规定或案例，上户口必须出示计生相关证明。许多地方还规定，如要为超生儿补办户口，需缴纳高昂社会抚养费，由此为上户口设置了不敢进、也进不去的高门槛。

然而，无论这些政策在当时有多少必要性，实际上都有违上位法。根据《户口登记条例》规定，中华人民共和国公民，都应当履行户口登记；婴儿出生后一个月以内，由户主、亲属、抚养人或者邻居向婴儿常住地户口登记机关申报出生登记。根据这一条例，对出生的中国公民予以户口登记，没有任何附加条件。

法律和政策的关系不能本末倒置。任何政策设计，都不能跳出法律框架的约束，政策不能因为有现实需要就自具法理性，这是依法治国的基本要求。随着国家治理现代化进程的加快，滞后于这一进程的相关政策规定，理应适时调整。

虽然基于社会治理、特别是基层治理的复杂性，实施“法律法规+政策”的治理模式有其合理性，特别是在计生领域尤其如此。但是，不管基层推行计生政策的难度有多大，都不能以增加社会治理难度做交换。许多超生家庭要么因社会抚养费而不能给新生儿上户，要么因上户而陷入贫困的恶性循环中，这等于是以社会治理成本的增加换取计生目标的达成，显然得不偿失。

政策的制定，应以维护和增进公民权利为目标，而不能以限制公民权利为目标。1300万“黑户”，凸显了人口管理之弊，也凸显了变革的迫切性。而变革的破题并不难找到：废止有违上位法的相关政策规定，让上户与计生政策脱钩，取消社会抚养费等，是必要的第一步。这一步，既是让所有公民站在同一条起跑线上的一步，也是推动国家治理现代化的重要一步。