专家发言

　　中国政法大学终身教授、中国法学会行政法学研究会名誉会长应松年：做好顶层设计建立法律体系

一、 建立城管执法法律体系。城管立法体系应由中央立法与地方立法组成。一方面，城市管理基本上是城市管辖范围内开展的区域性公共管理和服务活动，属地方事权，但作为城市管理，又必然具有公共性，因此必须由中央统一立法解决。另一方面，地方在与中央规定不抵触的原则下，应根据本地特点，制定地方法规。

二、 在管理体制上，中央要设立一个机构，主要任务是监督地方政府对城管法律的执行。也要对地方的城管执法工作进行指导和帮助，及时研究解决新出现的问题。

三、 合理划定城管的职责权限。在事权方面，维护城市基础功能设施、管理城市公共空间的职能，属于城管职责。不属于上述职能，或政府部门基本的、固有的职责就不应划归城管职责权限。此外，专业性、技术性较强的事项，法律明确规定由某行政机关行使的执法事项以及金融、海关、国税等垂直管理部门的执法事项等都不能划归城管执法范围。

四、 理顺城市内部的管理体制。建议各市成立城市治理委员会，由市领导兼任、各部门参加，负责对本地城管执法工作的指导、协调、督查和考评等工作。下设办公室，由城管局长兼任主任。同时，还要推进执法重心下移。完善标准化执法机制，建立检查权、调查权、决定权、执行权相互协调，彼此制约的执法机制。城市治理还要有辖区内的社会组织和群众参与治理。

五、 转变执法理念与执法方式，把城管执法纳入服务型政府建设之中。近年来，城管执法正在建设服务型政府，向着以人为本、服务为先、寓管理于服务的执法理念与方式的方向转变。对一些违反城市秩序尚不严重，还可改正的行为，尽可能通过指导、引导、协商等温和方式，为群众提供服务，化解城管执法中遇到的问题。

　　中央民族大学法学院教授、法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊：引入裁量基准模式规范城管执法

　　“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度”是《全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出的要求。行政裁量权基准，是行政执法主体依职权对法定裁量权具体化的控制规则。行政裁量权基准细化了法律法规规章的条文，使得模糊的规定明确化，执法的标准客观化。在城管执法过程中，行使行政裁量权的情形大量存在，因此引入裁量基准模式以控制行政裁量权的行使，对于规范城管执法行为，提高执法水平具有很强的针对性。

　　行政裁量权基准具有调节执法尺度，统一执法标准等作用，还可以避免执法的随意性，保障行政执法更加公平。然而，裁量基准制度也存在一定局限性：一是在调整范围上仅限于行政行为中可以量化的部分。二是裁量基准的制定层次过低、标准不统一，实践中会造成混乱并导致宏观层面上的法律适用不平等。三是裁量基准面临简单化与管理多样化的矛盾。抽象的法规与社会生活多样性的矛盾永远存在，不可能通过裁量基准一劳永逸地解决。

　　城管执法的职责权限和执法裁量大多通过地方性法规或规章予以规定。为此建议，进一步健全完善规范城管行政执法裁量的各项工作制度，切实解决城管行政执法过程中的随意性问题。一、城管执法机关应以城市为单位，制定在一个城市范围内生效的裁量基准，以保证该城市范围的裁量标准一致。二、结合城管执法实践，进一步细化处罚种类和违法行为的事实要件，进一步明确处罚种类的选择和时效的确定。三、应提升城管执法机关进行合理裁量的治理能力。除了通过量化的裁量基准约束行政执法裁量之外，还应该提升城管执法机关在不能量化情况下的合理裁量能力，以补充裁量基准的不足，协调法规与现实的矛盾，提高城管执法效率和执法公正。