作者:清华大学公共管理学院 潘翻番、曹胜熙

当前,我国生态文明建设正以前所未有的力度向前推进。一系列重要的环境法律法规、政策标准相继出台,《国务院机构改革方案》进一步增强了生态环境主管部门的职责,中央生态环保督察制度有效推动了地方党委和政府环境监管责任的落实。

然而,值得关注的是,受中美贸易战、去产能、去杠杆、降税负等诸多因素的影响,当前政策的不确定性显著增强。在此背景下,我国民营企业面临融资难、税负重等问题,生产经营方面遇到了一些困难,主要表现为民营企业经营增长乏力,利润总额增速下降。根据国家统计局的数据,2018年1-11月,全国规模以上工业企业利润同比增长11.8%,比1-10月工业企业利润增速减缓1.8个百分点,11月规模以上工业企业利润同比下降1.8%,为2015年以来首次。

2018年11月,习近平总书记在民营企业座谈会上指出,截至2017年底,我国民营企业数量超过2700万家,个体工商户超过6500万户,注册资本超过165万亿元,贡献了50%以上的税收,60%以上的国内生产总值,70%以上的技术创新成果,80%以上的城镇劳动就业,90%以上的企业数量。民营企业成为国家税收的“主动脉”、创业就业的“主营地”、技术创新的“主力军”,为我国社会主义市场经济发展、政府职能的转变、农村富余劳动力的转移发挥了重要作用。

当然,不可忽视的是,民营企业在污染防治过程中仍然存在诸多困难和问题,表现在以下3方面。

一是污染防治能力不足。美国学者Chad Nehrt提出环境治理领域的“先动优势(First-mover advantage)”理论,率先采取积极环境治理措施的地区、园区和企业往往能在未来获得更明显的竞争优势。相比于存在“预算软约束”的中央企业和国有企业而言,民营企业对环境治理成本更为敏感,通常不会自发地采取高于环境政策标准所要求的污染防治措施,也更容易失去未来的竞争优势。除资本能力以外,民营企业的人才储备与管理水平相较于央企、国企也较为薄弱,污染防治技术也比较欠缺。

二是污染防治的规模效应不足。污染密集型行业(如化工、钢铁等),通常具有一定自然垄断特征和规模经济效应,企业生产效率与环境治理效率随企业规模的增加而增加。民营企业相比于央企和大型国企,污染防治设施的规模效应不足。笔者在调研基层化工园区时也发现,规模较小的民营化工企业普遍缺乏意愿在生产工艺改进和末端环境治理设施上进行投资。

三是政策预期稳定性不足。笔者在民营企业的调研走访中了解到,随着环境规制日趋严格,一系列环境法规及标准不断出台,人才、技术相对欠缺的民营企业难以在短期内迅速理解并消化各项政策要求。同时,地方政府及相关部门在问责和考核压力下,倾向于使用自由裁量权,执行比正式环境标准更为严格的标准,以确保企业能够遵从正式标准要求。政策预期的不稳定性特征,使得即便有能力、有意愿增加环境治理投入和进行清洁生产工艺改进的企业,也可能会采取观望的姿态。

鉴于上述问题,笔者提出以下3点对策建议。

第一,加强对民营企业环保专项资金的争取。相关部门应帮助企业筛选项目,组织专家对企业采用的污染治理技术、工艺进行论证,帮助企业以最快的速度完成环保类项目报批手续。根据企业需求,定期组织专家对企业进行环境治理疑难问题的技术指导。鼓励企业开展自愿型环境规制,如鼓励民营化工企业加入“责任关怀”体系,借助“责任关怀”大会等平台,帮助民营企业学习借鉴外企和国企的先进环境管理经验。

第二,鼓励有条件的民营企业退城入园,充分发挥园区公共基础设施的规模经济效应,提升企业的污染治理效率。同时,企业可以充分利用搬迁的契机,对原有工艺设施和环境治理设施进行改造升级。

第三,稳定政策制定与执行的预期。当前,环境政策预期的不确定性是特殊发展时期的表现。地方政府和相关部门在制定和执行环境政策过程中,应尽可能多与企业等政策客体进行协商沟通,确?；肪痴吆突肪潮曜嫉目墒凳┬?以及企业的执行效果。