党的十九大提出“建立更加有效的区域协调发展新机制”,同时,强调“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局,加快农业转移人口市民化”。这一提法将城市化和区域协调发展战略提升到了新的高度。

笔者认为,为了更好地实施这一战略,未来需要加强以核心城市为中心的城市群或都市圈的规划和建设,更好地加快农业转移人口市民化。放眼世界,纽约、东京、伦敦等全球一线城市都已形成了以自己为核心的都市圈,范围超过了自身行政管辖的边界,并且用网络状的轨道交通线路将自己与周边其他中小城市无缝连接。相比之下,我国几个超大城市对于周边的其他中小城市的辐射作用还应进一步提升。

为了更好地推动城市群或都市圈的发展,亟须明晰以下几个问题:

第一,需科学地理解城市群内部核心城市与周边中小城市的关系。市场经济条件下经济向核心大城市集聚是客观规律,核心城市的集聚发展,能够产生对周边中小城市的联动作用,也有利于那些以农业、旅游和自然资源为比较优势的地区通过人口外迁来增加留守居民的人均资源占有量,进而提高其人均收入水平。

第二,为适应城市群发展的需要,应突破核心超大城市的行政边界进行规划建设。当前,囿于公共服务和社会保障未一体化的障碍,我国潜在的以超大城市为核心的城市群范围内人口跨地区流动仍然不够充分,轨道交通网络的长度和密度仍落后于发达国家的一线都市圈,土地资源在行政管辖边界之内进行规划和配置严重制约了超大城市的土地供应,这都导致在核心城市和周边中小城市间形成了经济一体化的障碍。例如,如果建设以上海为中心的城市群或者都市圈,与之适合的比较对象是东京都市圈。以上海+苏州为例,行政面积为14997.5平方公里,与东京都市圈13373平方公里的面积相当。东京都市圈的土地开发强度(建成区/行政面积)为33.56%,高于上海+苏州23.5%的水平。如果潜在的以上海为中心城市的城市群或都市圈的开发强度达到东京都市圈的水平,就可以增加建设用地1500平方公里。

第三,应注意到发达国家一线城市出现的人们重新回到市中心的趋势。原因在于,以信息、知识和技术为核心竞争力的现代服务业,需要更多的人口集聚在市中心,借助于人口密度来进行知识的生产和传播。但要认识到,我国的一线城市人口应该是疏解还是更为集聚,取决于城市基础设施的水平和产业结构的状况,如果基础设施无法承载过多的人口集聚,产业结构中现代服务业的占比没有达到一定的比重,中心城区的人口反而会因成本过高而向周边疏解。

未来全球范围内国家和国家之间的竞争,本质上是少数大城市及城市群之间的竞争,科技和现代服务业将成为其核心竞争力。正因如此,在全球范围内,人口仍在进一步向大城市群或者都市圈集中,纽约、伦敦和东京等全球一线城市的中心城区正在通过紧凑型城市的发展,进一步集聚人口。

为了顺应全球经济发展的趋势和城市发展规律,我国也应加强以超大城市为核心的城市群的建设,避免在未来出现相关的公共服务和基础设施的短缺。顺应人口增长的公共服务和基础设施投资,既可在短期内拉动经济增长,又可在中长期改善城市的生活质量,满足人民对美好生活的向往,加快农业转移人口市民化,从而在经济增长、城市宜居和社会和谐等目标上实现多赢。这将为下一阶段的中国经济增长提供巨大的动能,并以此为引力继续吸纳其他地区的人口。人口流出地则应加强基于自身比较优势的专业化分工,在人口减少的同时提高人均资源占有量和人均收入。(陆铭 系上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究中心主任)