作者:上海社会科学院国家高端智库资深研究员 潘光

上海合作组织成立以来,在经济合作方面取得显著进展,以能源、交通合作为主要内容的经贸合作正在逐步推进,并在环保、农业、金融、水资源利用、医疗卫生、社会保障等方面展开了积极的探索与合作。特别是,“中亚-中国”和“俄罗斯-中国”油气管道的陆续开通,使上合组织框架内的能源合作从双边向多边发展。同时,上合组织成员国在建立救助融资基金、构建双边货币结算机制、建立上合专门账户和开发银行等方面达成广泛共识。这些应急性项目或措施逐渐发展为常态性机制,使上合组织框架内的区域合作又前进了一步。

2013年9月,在上海合作组织成员国元首比什凯克会议上,习近平主席提出的构建“丝绸之路经济带”倡议,获得广泛关注和认可。不久,习近平主席又提出了关于建立“21世纪海上丝绸之路”的倡议。近5年过去了,“一带一路”倡议已被国际社会普遍接受。它对于上合组织也意义重大,是打造上合组织经济合作升级版的强劲动力。

在2017年上合组织阿斯塔纳峰会上,习近平主席进一步指出,要“积极推动‘一带一路’建设同欧亚经济联盟建设等区域合作倡议以及哈萨克斯坦‘光明之路’等各国发展战略对接”,中方倡议逐步建立区域经济合作制度性安排,并从商签《上海合作组织贸易便利化协定》做起?？梢韵嘈?“一带一路”将在兼顾、融合上合组织各方利益关切与合作诉求、助推上合组织走出“政热经冷”上发挥日趋重要的作用。

经济合作一定程度上“官热民冷”“上热下冷”

应该承认,与安全合作相比较,上合组织的经济合作是相对滞后的。制约上合组织经济合作深化的障碍,可以归纳为四个方面:一是经济合作的市场推动力不足。

上合组织脱胎于解决边界争端的“上海五国”,一开始主要聚焦于打击“三股势力”。这使得上合组织先天具有政治、安全合作为主要启动力的特征,框架内的经济合作也难免带上政治色彩,形成政治推动和政府主导的模式。由此,市场主体性的缺失,造成了深化合作的内在动力不足。

由于缺乏市场的推动,上合组织经济合作中出现了一定程度上的“官热民冷”“上热下冷”状况,一些政府间协议难以为企业所落实。例如,政府间签订许多能源合作协议,但执行协议的企业常常会遇到靠政府难以解决的具体问题。中俄两国能源企业在输油管道等问题上就出现过此类纠纷,一度使能源合作止步不前?？杉?如果仅由政府推动而忽视企业关注的成本、利润等问题,经济合作必将面临不少的障碍。

上合组织经济合作内在动力不足,还有两个具体原因:一是成员国在经济发展阶段、发展水平上的悬殊差别影响经济合作的开展。特别是,由于各国经济发展水平不同,在外贸管理体制上存在较大差异,贸易和投资环境也不够完善,使得货物、服务、资本、技术和人员流动遇到很多困难。二是合作仍然缺乏足够的互信。例如,一些中亚国家担心中国商品大量涌入将削弱其对国内经济稳定的调控能力,因此在争取中国投资的过程中又处处防范所谓的“渗透”。结果,相关国家的丰富自然资源、广阔市场空间和明显互补性没能充分发掘出来。

二是经济合作的层次不高、领域狭窄。

从整体来看,上合组织框架内的主要经济交往长期处于贸易层次,合作项目集中于资源开发领域和基础设施建设,技术含量较高的合作项目和创新型高层次合作相对不多。就双边贸易来说,成员国之间的双边贸易规模确实在不断扩大,但各国进出口贸易的商品结构并未发生实质性变化。需要指出的是,上合组织框架内大多数国家的经济发展仍处于发展中国家水平,经济实力差距过大导致区域内相互投资能力不足,严重制约了区域经济合作的推进。

三是经济合作过程中存在基础性障碍、软环境欠缺等问题。

比如,一些上合组织成员国的金融体系不够健全,缺乏有效的监管模式,融资模式比较单一,信息、咨询和研究服务水平较低,严重影响了开展经济与金融合作的便利性、及时性。又如,有的国家的口岸、道路、通关设施、仓储、货运代理等物流设施远远跟不上区域内贸易投资的发展速度,导致运力不足、通行效率低下等一系列问题?；谷?一些国家的经济环境不够宽松自由,贸易和投资壁垒较多,甚至形成不正常的垄断经营,导致腐败问题突出。

四是经济合作过程中面临一定的分歧和差异。

尽管上合组织成员国在共同应对国际金融危机、推动经济合作方面取得重要进展,但成员国之间在上合组织经济合作的发展方向和重点方面仍然存在一些分歧。例如,俄罗斯虽然支持上合组织经济合作,但也很重视其一手创建的独联体统一经济空间,特别是欧亚经济共同体(欧亚经济联盟)的进程。又如,中国认为上合组织应将安全合作和经济合作置于同等重要地位,且经济合作应逐渐占主导地位,故有必要全力推动贸易投资便利化。但个别国家认为,目前应主要加强安全合作、应对“三股势力”,经济一体化是一个长期任务,不能操之过急。

近年来,西方对俄罗斯实施制裁,其后果不同程度地波及中亚国家,使得俄罗斯、中亚与欧美的经贸关系遭受重创。在此背景下,相关国家转而更加注重上合组织经贸合作,从而达成了一系列新的共识。就此而言,“一带一路”倡议为上合组织深化经济合作提供了一个极好的机遇。

充分挖掘政治关系、地缘毗邻、经济互补优势

之所以说“一带一路”是促进上合组织经济合作深入发展的强劲动力,主要有以下几个方面的根据:

第一,“一带一路”倡议适应世界尤其是欧亚地区经济发展的新形势。

当前,国际金融?；纳畈愦斡跋烊栽谙韵?相关国家面临经济复苏缓慢、总需求增长乏力、经济结构调整的考验,正处在深度转型的阶段。复苏进程的不确定性,导致上合组织有关国家的经济发展环境出现不同程度的恶化。

具体来看,外部需求的下降,削弱了中国、印度、俄罗斯等新兴经济体的发展动力;全球资源需求和价格逐步回落,对中亚国家和俄罗斯等资源出口型经济模式造成严重冲击;全球化的内涵和条件发生明显变化,中国、俄罗斯、印度和中亚国家在世界经济及全球产业链、价值链中的地位出现波动。

在此情形下,相关国家对上合组织框架内经济合作寄予厚望,希望借助上合组织重振本国经济的愿望和要求空前强烈。针对这个形势,习近平主席提出,要把上合组织打造为成员国的“命运共同体和利益共同体”,使其成为成员国共谋稳定、共同发展的可靠保障。这是顺应世界发展态势、各国人心民意的有力举措,必将进一步推动上合组织务实合作、抓住机遇、实现突破。

第二,“一带一路”倡议符合上合组织各国推动经济合作转型升级的需求。

目前,上合组织经济合作中仍存在实体经济合作薄弱、资源合作比重过大、贸易结构失衡等深层次问题。以资源合作为代表的粗放模式,制约着上合组织经济合作进一步发展的空间。在新的条件下,上合组织的经济合作必须尽快实现转型升级。这也是各成员国的强烈愿望。实现这个目标,必须根据世界经济发展和各国经济发展的新变化,创新合作思路和模式。

从深层次来看,经济增长方式转变是上合组织相关国家普遍面临的任务。实际上,经济转型的进程蕴含着广阔的发展空间和合作机遇。“一带一路”是在经济全球化进入新一轮发展的条件下,根据区域经济合作已有基础提出的合作新模式,符合上合组织经济合作转型升级的内在要求。

“一带一路”的主要内涵不仅是传统意义上的贸易通道经济带,更重要的在于实体经济层面上的产业带、产业链和价值链?！耙淮宦贰蓖ü缘愦?、从线到片,逐步形成区域大合作,为上合组织经济合作提供了崭新的发展思路与合作模式,为上合组织框架内开展多领域务实合作创造了新契机、新抓手。

第三,“一带一路”倡议兼顾、融合上合组织各方的利益关切与合作诉求。

上合组织相关国家的经济实力、发展状况有所不同,对经济合作的利益诉求不尽一致,在经济合作中的相对收益也有差别。这些客观存在的差异是必须重视的因素,否则难以形成有效的合作共识。目前,上合组织各国对经济合作的预期很高,尤其是中亚国家和俄罗斯转变经济发展模式的要求强烈,希望通过上合组织经济合作推动其国内经济转型的进程。但是,上合组织经济合作的现行模式还难以达到这样的效果,难免会影响各国参与合作的主动性和积极性。

在这样的情况下,“一带一路”倡议正面回应了有关国家对上合组织经济合作的利益关切与合作诉求,旨在将上合组织国家的政治关系优势、地缘毗邻优势、经济互补优势转化为务实合作优势、持续增长优势,进而打造互利共赢的利益共同体。这集中反映了上合组织经济合作的战略思路。特别是,随着中国对外经贸关系的飞跃发展和“一带一路”的推进,必将进一步为上合组织经济合作以及各成员国的共同繁荣作出更大贡献。

推动“一带一路”需要在关键问题上有所改进

最近几届上合组织峰会均表示支持“一带一路”倡议,如2017年的阿斯塔纳峰会就明确表示“成员国欢迎‘一带一路’倡议,高度评价在北京举行的‘一带一路’国际合作高峰论坛成果并愿共同落实”。那么,上合组织框架内推动“一带一路”合作的前景究竟如何?下面,从安全风险、经济运作、文化基础三个角度来予以分析。

在安全风险方面,首要面临的是极端主义和恐怖主义的威胁。随着“伊斯兰国”在伊拉克和叙利亚溃败,上合组织成员国面临恐怖、极端分子从中东战乱地区回流的严峻形势。有消息透露,已有近8000名“伊斯兰国”分子在阿富汗北部建立了根据地。值得注意的是,这些“回流者”中有些是拿着合法护照回来的,在没有确凿证据的情况下,如何对他们实施监控?这不仅是上合组织成员国,也是欧美国家乃至整个国际社会面临的难题。

接下来是大量非传统安全威胁或传统、非传统安全威胁互相交织的安全挑战。例如,制毒贩毒、武器走私、非法移民、黑社会活动、水资源短缺、环境污染、能源管道安全、交通运输安全、金融安全、核安全、粮食安全、信息安全、公共卫生安全等诸多问题,都会干扰、冲击“一带一路”的实施。同时,上合组织成员国之间的分歧和争端也会积累安全风险,如乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦在费尔干纳地区的边界和水资源争端,印度和巴基斯坦的克什米尔争端,以及中印边界问题等。

此外,上合组织外部特别是邻近地区的冲突,也会对上合组织的安全合作形成挑战,对“一带一路”项目的推进造成不利影响。近年来,比较突出的例子是俄罗斯—格鲁吉亚战争、乌克兰?；?、亚美尼亚和阿塞拜疆之间的纳卡冲突,以及旷日持久的中东动乱。成员国对这些外部争端的不同看法对上合组织团结产生不利影响,也必然对“一带一路”的安全保障有负面作用。

在经济运作方面,上合组织要推进“一带一路”倡议,必须在几个关键问题上有所改进。其一,本着务实精神,确立切实可行的具体目标,采取有效措施推进合作。光是停留在纸面,没有落实措施是不行的。其二,本着平等互利、市场经济、相互开放、多边与双边相结合等原则推进合作。只考虑本国利益是不行的,不按照市场经济规律办更是不行的。双边合作是多边合作的基础,而多边合作又能为双边合作构筑更广阔的平台。其三,加强协调,有步骤有重点地推进合作。其中,应下功夫做好几个标志性项目;应避免摊子铺得太大,切忌重复建设。其四,尽快建立上合组织的金融联合体,为深化经济合作创造有利条件。上合组织一些重大合作项目之所以难以进行,一个重要的原因是缺乏资金。上合组织建立自己的金融联合体,并同国际金融机构开展合作,有望为这些项目创造融资平台。目前,上述几点已逐渐成为上合组织相关国家的共识,为切实推进上合组织框架内“一带一路”倡议的实施指明了方向。

在文化基础方面,上合组织内部的历史文化底蕴扎根于中华文化、俄罗斯文化和中亚各民族文化之间上千年的交流融合之中,而贯穿亚欧大陆的“丝绸之路”在其中发挥着至关重要的作用。这一厚重的文化底蕴,为“一带一路”实施的一个重要条件——民心相通,创造了有利条件。

上合组织成立后,一直遵循“尊重多样文明、谋求共同发展”的精神,促进不同国家、民族、宗教民众的心灵沟通。其中的人文合作具有不少创新特色。例如,在国际上最早提出网络时代维护信息安全和文化安全的问题,特别要阻止利用网络宣扬极端主义思潮的行为。又如,特别重视青少年之间的文化交流,将其视为具有战略意义的举措。习近平主席强调:“我们要促进各国民众特别是青年一代心灵相通,使睦邻友好合作事业永葆活力?！笨梢栽ぜ?上合组织人文合作的稳步发展,将为上合组织框架内“一带一路”倡议实施奠定坚实的基础。

(张屹峰在素材收集、撰写上亦有贡献)