作者:国务院发展研究中心产业经济研究部室主任 魏际刚、国务院发展研究中心产业经济研究部部长 赵昌文

一国的发展需要市场力量与政府力量的有机结合,产业政策是实现这种结合的重要工具。产业政策的多重属性决定了其不仅用以消除市场失灵,也是实现国家战略、形成竞争优势、保障产业安全的手段。中国广泛地运用了产业政策,总体上是成功的,但成本也很高。

新时期中国的发展形势、战略目标、主要任务与以往已有很大不同,产业政策应以建设产业强国为目标,以改善营商环境为核心,结合对特定产业、领域与对象的结构性安排,消除发展中的约束因素,增强创新能力、国际竞争力和可持续发展能力,促进资源配置效率和社会福利水平的提升等原则;根据形势变化,适时做出调整。

产业政策是政府出于某种目的(如经济增长、结构优化、竞争力的提升、资源配置效率的改进以及可持续发展等)而对产业、企业、要素等实施的干预(如引导、鼓励、支持、协调、促进或限制等行为)。在新的历史时期,中国面临的发展形势、战略目标、主要任务与以往已有很大不同,产业政策该做怎样的调整,以实现“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,推动高质量发展,迈向产业强国,建设现代化经济体系,是值得研究的重大课题。

产业政策的多重属性与多国的实践

一国的发展需要市场力量与政府力量的有机结合,需要在不完美的市场和不完美的政府之间找到平衡,产业政策正是实现这种结合和平衡的重要工具。产业政策具有多重属性,它不仅用以消除市场失灵,也是实现国家战略、形成竞争优势、保障产业安全的手段。

实践中,各国根据国情制定相应的产业政策是一种普遍做法。即使是最发达的市场经济国家,产业政策也从未退出历史舞台。美、欧等通过法律、科技、财政、税收、贸易、反垄断等多种形式体现产业政策。如美国奥巴马政府实施再工业化战略、国家创新战略,特朗普政府实施美国优先的贸易政策,就是为了推动美国制造业发展,增强美国产业的国际竞争力。

追赶型经济体通过学习先行发达国家的经验,利用产业政策实现重点产业的追赶、?；び字刹怠⒅撇瞪?。转型经济体因市场体系和市场机制正在构建和完善,政府通过产业政策来弥补市场机制的不足。

因经济体制、政府管理、社会结构、发展战略、发展阶段、产业重点等差异,各国产业政策的目标、范围、着力点、政策工具、绩效有很大不同。总体上,凡能根据形势变化适时调整产业政策的国家,发展绩效总体良好;反之,发展绩效则不太理想。

中国的产业政策总体上是成功的

中国是世界上广泛、深度运用产业政策的国家之一。计划经济时期,中国建立起了全面的集中计划经济体制,生产流通什么、谁来生产流通、生产流通多少主要由政府计划确定。为了尽快摆脱落后的工业状况,通过学习苏联的经验,中国实施了政府主导下的工业化战略、不平衡发展模式,运用计划全方位配置要素资源,集中全国、全民的力量,调动各种资源与要素向重点工业、重点企业倾斜,基本建立起了完整的工业体系,以实现追赶目标。

改革开放后,随着社会主义市场经济体制的逐步建立和不断完善,市场在资源配置中的范围不断扩大,市场机制的作用不断增强。与此同时,中国政府充分发挥产业政策在结构调整、规模扩张、产业升级、国际化等方面的重要促进作用。产业政策逐步从以计划为主转向以规划为主,从直接干预转向间接干预,综合运用经济、法律、必要的行政等多种手段。四十年的产业发展成就表明,从战略层面看,产业政策的目标基本达到。但从战术层面看,还存在政策体系不健全、不当政府干预、部门利益固化、政策寻租空间大、未能有效协调地方间的分工等突出问题,资源配置效率低下、重复建设严重等一直未能有效解决。此外,产业政策在促进结构优化与升级方面发挥的作用还不尽人意。产业政策与相关政策缺乏协调,部分产业政策与WTO规则发生冲突。这些状况引发了人们对产业政策的质疑,甚至少数国家指责中国的产业政策有损公平与竞争。

综上,对产业政策的认识需系统与辩证,不能因产业政策的成效而否定市场机制,也不能因实践中的问题而否定产业政策。恰恰相反,这正是新时期改进和完善产业政策的逻辑起点。