●无论是“十三五”期间使扶贫标准线以下的农村贫困人口全部脱贫,还是未来更长时期使我国在推进联合国2015年后发展议程、消除绝对贫困和改善底层40%人口收入状况中继续发挥引领作用,都需要加大政府主导的专项扶贫规划的实施力度,特别是要实施精准扶贫战略,使贫困乡村和贫困农户有更多的发展机会。

●农村贫困人口全部脱贫,是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的标志性指标和最基本要求,是必须补齐的最扎眼的短板。

●随着农村人口转移进城,部分贫困人口发生了空间转移,但城市的扶贫政策并不覆盖这部分人口;随着城市社会分化程度加剧,城市贫困问题需要给予高度关注。2020年以后,应把城乡扶贫一体化放在突出位置,在城乡居民医保、养老逐步并轨的基础上,推进城乡居民低保、就业、义务教育、住房保障等领域的并轨,进而实现贫困标准、扶贫措施、执行机构的一体化。

治理好中国的重大课题

作为一个在城乡和区域发展差距较大的基础上步入工业化城镇化快速推进阶段的人口大国,如何平衡公平和效率的关系、提高发展的包容性,特别是如何精准帮助农村贫困人口走出贫困陷阱,是必须深入思考和认真谋划的重大课题。

在习近平总书记治国理政新理念新思想新战略中,促进包容性发展、使发展成果更多更公平惠及全体人民,尽快使全国扶贫对象实现脱贫、让贫困地区群众生活不断好起来,处于十分重要的位置。2014年3月7日,习近平总书记在参加全国“两会”贵州代表团审议时指出,“不了解农村,不了解贫困地区,不了解农民尤其是贫困农民,就不会真正了解中国,就不能真正懂得中国,更不可能治理好中国?！?/p>

基于这样的认识,习近平总书记十分重视促进包容性发展、推动发展成果惠及广大人民群众。他多次强调:“我国大部分群众生活水平有了很大提高,出现了中等收入群体,也出现了高收入群体,但还存在大量低收入群众。真正要帮助的,还是低收入群众。”

如何帮扶才能见到实效?2013年11月3日,习近平总书记在湖南省花垣县十八洞村考察时首次提出了“精准扶贫”。2015年10月16日,他在减贫与发展高层论坛上向世人宣示:“为了打赢这场攻坚战,我们将把扶贫开发作为经济社会发展规划的主要内容,大幅增加扶贫投入,出台更多惠及贫困地区、贫困人口的政策措施,提高市场机制的益贫性,推进经济社会包容性发展,实施一系列更有针对性的重大发展举措?！?/p>

观察中国减贫的三个维度

改革开放30多年的发展史,很大程度上就是一部向贫困宣战的奋斗史。经过全社会共同努力,我国农村减贫取得了很大成就。按每人每年2300元(2010年不变价)的现行农村贫困标准衡量,1978年至2016年,全国农村贫困人口从77039万人减少到4335万人,农村贫困人口占全部农村人口的比率从97.5%下降到4.5%?；毓宋夜┐宓募跗独?、展望我国农村未来的减贫前景,可以从三个维度进行深入分析:

从经济增长的涓滴效应来看,我国经济持续多年的快速增长让大多数人受益并摆脱贫困。发展是硬道理,发展是解决中国所有问题的关键。1979-2016年,我国人均GDP年均增长8.5%,农业生产年均增长4.4%,农民人均纯收入年均增长7.6%。这是过去38年中我国农村贫困人口大幅度减少的最重要基础。1979-1985年的7年间,全国农村贫困人口总量和贫困发生率均实现了减半。短短7年间上亿人脱贫,未脱贫的生活状况也有很大改善。做到这一点,最根本的力量是农村改革初期释放出的增长潜能。尤其需要注意的是,我国在经济增长中高度重视农业发展和农民转移就业。1979-2016年,全国累计有2.6亿劳动力从第一产业转移到二三产业就业。益贫性强的农业和劳动密集型工业的快速发展,有利于发挥经济增长的涓滴效应。

从包容性增长看,实施区域协调发展和城乡统筹发展战略,帮助边远地区和农村获得更多的发展机会。随着经济增长的推进,涓滴效应出现递减,中西部地区特别是“老少边”地区未能及时搭上全国经济增长的快车,城乡二元体制阻碍农村进一步分享经济增长成果。为对冲涓滴效应递减,我国从1999年起实施西部大开发战略,加强西部地区特色优势产业、基础设施、生态环境建设,2007年以来西部地区经济发展速度已连续多年超过东部地区,全国区域发展协调性增强;从2002年起实施统筹城乡发展战略、逐步在农村建立起各种社会保障制度,从2004年起实施农业补贴和主要农产品托市收购政策,从2006年起推进新农村建设,2010年以来农民收入增长速度已连续7年超过城镇居民,全国城乡发展协调性增强。

从政府主导的专项扶贫规划来看,国家拿出专项资金,瞄准贫困线以下的农村人口,取得了明显的减贫效果。由于区位条件非常不利、人力资本极度匮乏,总有一部分乡村和农户,涓滴效应难以惠及,包容性增长难以覆盖,需要靠政府主导的专项扶贫规划帮助他们增加收入、摆脱贫困。早在1983年,我国政府就意识到这个问题,安排“‘三西’农业建设专项补助资金”,对甘肃的河西、定西和宁夏的西海固地区进行开发式扶贫。1986年,我国政府提出要对“老少边”地区实行特殊的扶持政策,并成立专门的政府机构、安排专项扶贫资金。

在过去30多年间,涓滴效应、包容性增长和政府主导的专项扶贫规划,各有各的功能、各自发挥了不可替代的作用,都是我国有效减贫的重要途径。我国经济发展已进入新常态,受经济增长速度从高速转向中高速影响,居民收入增长速度也将下降,经济增长的涓滴效应将进一步减弱。在这种背景下,无论是“十三五”期间使扶贫标准线以下的农村贫困人口全部脱贫,还是未来更长时期使我国在推进联合国2015年后发展议程、消除绝对贫困和改善底层40%人口收入状况中继续发挥引领作用,都需要加大政府主导的专项扶贫规划的实施力度,特别是要实施精准扶贫战略,使贫困乡村和贫困农户有更多的发展机会。

精准扶贫的时代使命

在城乡二元体制的藩篱还未完全消除、城乡二元结构的特征依然明显的时代背景下,检验共享发展的成效大小和进展快慢,关键要看农村基本民生工作做得如何,特别是要看农村贫困人口脱贫进展情况。到2020年全面建成小康社会时,如果还存在区域性贫困现象、还有几千万人口的生活水平处在扶贫标准线以下,既会影响人民群众对全面建成小康社会的满意度,也会影响国际社会对我国全面建成小康社会的认可度。可以说,农村贫困人口全部脱贫,是全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标的标志性指标和最基本要求,是必须补齐的最扎眼的短板。按照共享发展理念的要求实施精准扶贫战略,必须在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。从近几年的精准扶贫实践看,有两个问题需要引起高度关注:

一是如何提高扶贫资金使用效率。必须看到,通过经济发展能自发带动脱贫的那部分人已经脱离贫困了,沉淀下来的这一部分贫困人口,很难通过常规的经济发展来带动脱贫。这就需要在产业扶贫中创新扶贫资源使用方式。一些地方创造的“资产收益扶贫”就是一种好方式,贫困户把获得的扶贫资金入股当地龙头企业或合作社,按期获得红利。

二是如何抓住优劣势的反转带动脱贫。贫困地区大多地处偏远、交通不便,从走传统工业化道路来看处于比较劣势,绿水青山往往意味着穷山恶水。但随着条件的变化,劣势正在变为优势,绿水青山变金山银山的拐点正在到来。一方面,按照新的发展理念,国家在大力推动生态效益补偿,即通过政府购买的方式为贫困地区的生态产品付费、推动绿水青山变为金山银山,比如提高森林生态效益补偿标准、推动新一轮退耕还林、加大退牧还草力度,以及上下游之间生态效益的横向补偿。另一方面,随着城市居民收入水平的提高,他们对良好生态环境的需求在上升,愿意为生态环境好的地方生产的农产品付更好的价格,通过这种消费者付费的方式,也在实现绿水青山转向金山银山。利用好优劣势的反转带动贫困人口脱贫,需要进一步加大生态效应补偿力度,提高生态效益补偿的精准度;通过产权制度改革促进贫困地区产业结构调整,生产出消费者需要和喜欢的产品,让消费者愿意为这个地方的产品付费。

展望后全面小康时代的精准扶贫

按现行标准计算的农村贫困人口仅剩下4335万人,离2020年全部脱贫的时限也只有3年。全面建成小康社会后,促进共享发展的任务仍很艰巨,精准扶贫仍应是促进共享发展的重要途径,但在贫困标准、扶贫对象、政策工具等方面需要有个大的转变。

一是应从消除绝对贫困向缓解相对贫困转变。改革开放以来,我国先后采用过三条农村贫困标准,其中1978年标准和2008年标准均低于当时世界银行的绝对贫困标准,但2010年标准已略高于世界银行按2005年购买力评价计算的每人每天1.25美元标准或按2011年购买力平价计算的每人每天1.9美元标准。尽管如此,2010年标准仍是一个绝对贫困标准。2020年以后,低于这个绝对贫困标准的农村贫困人口消除后,我国扶贫工作的着力点应转向缓解相对贫困。适应这一转变,应以新的理念制定相对贫困标准。国际上有两种通行做法,一种是按平均收入或收入中位线的一定比例(例如,50%)计算,另一种是按照覆盖一定比例(例如,10%)最低收入群体的原则划线。应借鉴这些做法,考虑财政承受能力,制定我国的相对贫困线,精准地圈定扶贫对象。

二是应从单一的收入脱贫向多维度的能力提升转变。贫困体现在多个方面,既应从收入维度进行衡量,也应从消费维度进行衡量,还应从能力维度进行衡量?！吨泄┐宸銎犊⒏僖?2011-2020年)》既提出了收入维度的脱贫标准,也提出了“两不愁、三保障”的综合性脱贫标准,这是一个重大进步。但目前我国仍是以收入标准计算和公布农村贫困人口数。2020年以后,不应再把贫困人口的减少作为衡量扶贫成绩的指标,而应围绕缓解相对贫困,把贫困人口在教育、住房、就业、养老、医疗等方面的改善程度作为追求目标。为此,应更多地实施“农村义务教育学生营养改善计划”之类的扶贫措施,做到缓解相对贫困视角下的精准施策。

三是应从城乡分割向城乡一体转变。受城乡二元体制的影响,过去我国城市和农村的扶贫政策是分割的,城市有就业帮扶、低保等政策,农村有开发式和救济式扶贫政策,两套政策体系在标准、对象、目标、手段、执行等方面存在很大差异。随着农村人口转移进城,部分贫困人口发生了空间转移,但城市的扶贫政策并不覆盖这部分人口;随着城市社会分化程度加剧,城市贫困问题需要给予高度关注。2020年以后,应把城乡扶贫一体化放在突出位置,在城乡居民医保、养老逐步并轨的基础上,推进城乡居民低保、就业、义务教育、住房保障等领域的并轨,进而实现贫困标准、扶贫措施、执行机构的一体化。

(作者为国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员)