当前,经济发达镇在走新型城镇化道路方面取得了一系列积极成果,但也面临着不少问题与制约。因此,亟须推进其行政管理体制方面的改革,进一步激发经济发达镇发展动力,实现基层治理体系和治理能力现代化。

经济发达镇一般指产业基础好、经济发展快、人口吸纳能力强、城镇化水平高并对周边地区具有较强的集聚辐射带动能力的镇,其发展主要依靠内生动力。当前,经济发达镇在走新型城镇化道路方面取得了一系列积极成果,但也面临着不少问题与制约。因此,亟须推进其行政管理体制方面的改革,以进一步激发经济发达镇发展内生动力,实现基层治理体系和治理能力现代化。

快速发展还存在一些制约

经济发达镇自主发展权不足,镇域经济社会文化发展受限。经济发达镇对辖区和周边地区具有较强的集聚辐射带动能力,发展劲头足。而与之相对应的却是镇政府投资项目审批核准的权力不足,在一定程度上抑制了镇域经济社会发展的投资活力;规划建设行政审批权力不足,制约着发展软硬环境的改善速度;文化卫生等社会事业发展的自主权不足,制约着公共服务效率和质量的提升;镇政府权力与责任不对等的矛盾突出,制约着镇域经济社会文化的快速发展及其对周边地区的辐射带动能力。

经济发达镇行政执法权缺乏,镇域市场社会环境监管乏力。经济发达镇社会文化事务量大面广,公共安全、环境资源、市场秩序等监管任务繁重。而行政执法权在区县部门,镇政府不具备执法主体资格,对一些违法行为无权查处,只有发现、制止、报告的责任,存在“看得见管不着,管得着看不见”的突出问题,且多项行政执法权分属于区县20多个部门,容易产生多头执法、交叉执法,造成镇政府“不得不管”但又“无权去管、难以管好”的局面。

机构设置过度专业化,行政效率和服务质量待提升。我国乡镇政府的机构设置和岗位设置一定程度上存在着与当前的行政体制和社会分化程度不相适应的专业化倾向。镇政府七站八所林立,服务协同比较困难。镇政府党政综合办事机构、镇属事业单位、区县部门派驻机构多达20余个,各站所人员高度分散,忙闲不均,统一调度、资源整合、服务协同难;群众办事门难找、人难寻,往往办一件事要进多个门,行政效率和服务质量难提高。比如,镇农业工作分别由几个部门负责,不利于“三农”工作面上统筹,特别是在基础设施建设、项目资金争取、农业产业发展等方面缺乏统一规划,造成资源浪费,制约农业发展。

人事管理权分离,乡镇工作人员积极性待提高。相关条例严禁行政与事业混编混岗使用,如果乡镇政府真做到专岗专责,工作人员需求量就特别大,各岗位工作量却难以饱和,必然导致人力资源大量闲置。但行政编制与事业编制在工资待遇、考核评价、晋升通道都存在差异,“同工不同身份”“同工不同酬劳”、苦乐不均等问题十分突出,相关人员的工作积极性就受到影响。与此同时,还存在着区县部门派驻机构工作人员用管分离的情况,即区县部门派驻机构人、财、物均由区县部门管理,而主要由镇党委政府使用,镇政府“管事担责但不管人”,镇党委政府难以统筹派驻机构服务本地经济社会的发展。

有序推进行政管理体制改革

在经济发达镇发展过程中,行政管理体制改革由于法律法规限制、下放权力运行风险和区县部门下放权力积极性不高等方面的影响,关乎经济发达镇发展的重要权限下放还不够大,下放权限实用性还不强、配套性关联性政策也比较缺乏,亟须进一步推进这方面的改革。

经济发达镇行政管理体制改革要立法先行。比如由各省(市区)制定专门的意见或办法,按照法定程序对区县部门权力下放作出授权、提出明确要求、进行严格规范,就下放权力的种类、事项、标准、程序和法律后果等作出统一规定,做到重大改革于法有据。根据各区域经济社会发展实际水平,从产业基础、经济总量、发展速度、人口吸纳能力、辖区面积、公共服务能力、行政管理水平、交通区位、城镇化水平等方面,制定经济发达镇的认定指标和标准。凡是达到认定标准的经济发达镇,根据相关意见或办法,直接行使相关的行政审批权和执法权,并授予其对周边乡镇的部分行政审批和执法权限。

下放权力应开展风险评估并分类建立风险防范机制?？勺橹喙刈叶跃梅⒋镎蛐惺骨夭棵拍庀路诺纳笈ê椭捶ㄈㄋ媪俚母骼喾缦?如专业技术能力不足、权力滥用等开展风险评估并确立风险等级。比如,可分资源环境、市场监管、公共服务、社会治理等类别。对那些目标镇因专业技术能力不足、监管不到位等,在承接拟下放的行政审批事项和行政执法事项等方面,可能导致的对土地资源、生态环境、公共安全、市场秩序、社会治安等造成破坏或危害的风险,可设立不可逆程度确立风险等级。根据风险等级再确定下放的行政审批事项和行政执法事项,并对下放的审批事项和执法事项建立健全权力运行风险防范机制和责任追究机制。

下放权力应实行集中行政审批和综合行政执法。为便于集中监督并避免职能交叉,可将下放到经济发达镇的审批权和执法权开展集中行政审批和综合行政执法,并对集中行政审批和综合执法的执行主体、执行标准、执行程序、法律后果、考核办法和责任追究等作出具体规定。区县部门要为经济发达镇开通行政审批和执法信息系统的使用权限,开通罚没款项缴纳系统,开通周边乡镇居民(企业)办理权限,健全行政审批前台与后台、审批与执法、执法与司法的衔接机制。

下放权力应以开发建设、释放产业和社会发展活力为重点。可将土地规划调整、城乡建设规划调整及一定范围的土地使用、临时用地、农用设施用地、农家乐、三层以上农房建设、特色效益农业和新农村建设项目立项与投资等的审批权下放给镇政府及区县部门派驻机构,增强镇政府开发建设和产业发展的自主决策能力。此外,需加大一般性转移支付力度,提高经济发达镇在城市治理、人头经费、农村基础设施维护等方面的财政保障标准,增强镇域经济社会文化发展和基础设施建设等方面的财政保障能力。

破除身份限制增强镇政府机构编制和人事管理的灵活性。镇政府一级可实行“大部门制”精简综合办事机构,实现职能整合。通过意见或办法规定,通过参公管理等方式解除行政事业固定编制的限制,允许事业人员根据自己意愿和工作岗位的需要选择身份,实现在乡镇政府层级行政事业身份的灵活转变。与之相配套的是,需制定乡镇政府行政事业身份转变的行政职务和专业技术职称的对应标准和实施办法。同时,还需加强镇党委对派驻机构人事调整的建议权、考核评价权。