京津冀协同发展是一项重大国家战略，对面向未来打造新的首都经济圈、推进区域发展体制机制创新、完善城市群布局和形态、探索生态文明建设有效路径、促进人口经济资源环境相协调、助推环渤海经济区发展乃至带动北方腹地发展等，都具有重要战略意义。

京津冀协同发展战略实施以来，取得了积极成效，但也面临一些发展中的现实问题和深层次体制机制障碍。如何夯实发展基础、建立协同机制、破解政策瓶颈，已经成为社会各界普遍关注的重大课题，有必要持续跟踪、深入讨论。

京津冀地缘相接、人缘相亲，协同发展基础深厚，战略地位十分重要。近年来，三地在交通、环保、医疗、文化、人才等领域均有突破，但也要看到，一些体制机制障碍仍在，各种要素流通尚有壁垒，政策互联互认仍待推进。下一步，应继续深化供给侧结构性改革，加强协同创新，不断优化基础设施、公共服务、体制机制、产业空间等方面的供给，进一步推动京津冀协同发展。

优化功能布局——打造符合战略定位、发展规律的区域空间格局

推动京津冀协同发展，应遵循特大城市发展和城市群演变的规律，形成都市圈引领下的城市群发展模式，以此解决北京“大城市病”难题、实现三地共赢发展。

目前，京津冀城市群存在结构性缺陷。一是北京单中心极核式发展，未能形成较好的都市圈空间结构，辐射带动作用不强。根据都市圈发展规律，中心城市的紧密辐射范围可达100公里左右。但目前北京单中心发展格局未能实现根本性转变，对周边的辐射带动作用有限，既造成资源过度集聚、承载力有限、城市病困扰，又对周边形成强大的“虹吸效应”。二是京津冀城市群城镇体系不合理。一方面，城市等级结构存在缺陷，京津两城独大，中小城市众多，缺乏中间层次的大城市；另一方面，区域空间结构也不均衡，京津两大城市都集中在城市群北部，地域广阔的冀中南区域缺乏大城市带动。

由于京津冀区域发展未能形成符合都市圈和城市群发展规律要求的空间格局，北京城市空间结构满足不了特大型城市高效运行的需求，同时基础设施、公共服务、产业空间等各类供给也难以满足要素跨区域顺畅流动的需求。

对此，应优化都市圈空间结构，构建“中心—副中心—微中心（卫星城）”发展格局。北京要强化城市战略定位，划定城市边界和生态红线，严格管控中心城区的开发强度，在更大腹地内进行城市功能的分散化布局，着力加快城市副中心和新城建设，在北京周边区域规划建设若干特色“微中心”，集中力量补齐轨道交通和公共服务两大短板，承接非首都功能疏解，形成功能联动、辐射带动力强劲的都市圈。

同时优化京津冀城市群空间格局，构建“京津石大三角”支撑下的区域联动发展格局。将河北省石家庄市打造成冀中南地区可以比肩京津双城的区域性中心城市，与京津共同支撑京津冀协同发展。具体来看，应加快正定新区建设，拉开石家庄城市发展骨架，打造城市新的增长极；完善城市服务，加强环境治理，创造条件集聚高端人才资源；推动战略性新兴产业和现代服务业发展，增强城市发展能力和综合竞争力等。

还要依托“4+N”重点功能区平台建设，加强京津冀产业对接与创新合作。引导北京一般制造业、区域性批发市场等产业疏解，加强战略性新兴产业领域合作，构建跨区域产业链和创新链，带动京津冀区域转型升级，打造以首都为核心的具有创新能力和创新特质的城市群。

补齐发展短板——构建促进各项资源高效配置的硬条件和软环境

推动京津冀协同发展，需发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进各类要素跨区域顺畅流动。

一是补齐轨道交通短板，为京津冀协同发展提供硬件支撑。轨道交通对于优化城市功能布局、促进都市圈和城市群的形成具有重要作用。国际经验显示，都市圈和城市群一般需形成地铁、城市快线铁路、市郊铁路和城际铁路四个层级的轨道交通体系，满足不同区域范围内的快速交通出行。从北京交通结构看，中心城区地铁密度不足，缺乏中心城区到达周边区域的市郊铁路，轨道交通供给不能满足大规模、快速化、低碳化的交通出行需求，出现供给侧与需求侧“错配”。从京津冀区域看，城际铁路建设滞后，难以满足城市间交通需求，特别是不能满足北京与周边区域的交通联系。

京津冀协同发展战略实施以来，国家加快城际铁路建设取得积极成效，京唐城际、京滨城际、京霸城际等已先期开工建设。但从推动非首都功能疏解和优化都市圈空间结构的需求看，市郊铁路建设也同样重要。城际铁路主要满足京津冀范围内几个重点城市和区域的交通需求，并非按照大都市与周边区域的上下班通勤需求来设计安排，在功能、效率和站点设计上有很大不同，因此很难替代北京到达周边新城、卫星城、微中心的市郊铁路。未来，应加快市郊铁路建设，弥补这一短板。

二是加快修补周边区域公共服务短板，缩小与北京的差距。由于周边区域与北京在公共服务供给规模和质量方面存在较大落差，对承接非首都功能缺乏吸引力，很多被疏解对象面临着搬迁过程中留住人才的压力和挑战。因此，要加强政府引导，结合教育、医疗等非首都功能疏解，提高周边区域公共服务的供给能力和质量水平，增强承接地的吸引力。

三是加快修补生态环境短板，增强区域可持续发展能力。京津冀雾霾天气频发，环境污染备受关注，人民群众对改善环境的需求强烈。对此，应从供给侧发力推动生态环境建设，一要在“去”上下功夫，着力化解钢铁、煤炭、水泥等重污染行业产能，以产业结构调整带动能源结构调整；二要在“治”上下功夫，加强环境治理，加大对污染企业的监控和违法排放的处罚力度；三要在“建”上下功夫，推进环首都国家公园体系和跨区域生态廊道建设，扩大区域生态空间。

深化制度创新——形成多元共赢、协同发展的推进机制和政策保障体系

推进京津冀协同发展，亟待加强制度供给，破除制约协同发展的体制机制障碍。

一是进一步强化京津冀协同推进工作机制，加大推进工作力度。京津冀协同发展涉及主体多、利益诉求复杂，面临不少体制机制障碍。建议进一步强化统筹协调力度，提升国家发改委负责京津冀协同发展工作的部门层级，强化政策规划、基础设施、产业对接、社会发展、生态建设等方面的组织协调和推进力度。

二是加强政策创新，形成推动京津冀协同发展的一揽子政策保障体系。当前，京津冀三地很多政策不统一、不衔接，制约了非首都功能疏解和区域协同发展。比如，北京养老金平均水平分别是天津和河北的1.33倍和1.49倍，影响到人口的跨区域流动。未来应加强政策创新，围绕制约京津冀人才流动的制度瓶颈，探索社会保险接续、医疗保险即时结算、人才资质互认、跨区域执业等政策创新；围绕京津冀产业对接与创新合作中的制度瓶颈，探索高技术企业资质互认、共建园区利益分享机制、特殊行业异地监管等政策创新，为非首都功能疏解、推动京津冀协同发展创造良好的政策环境。

作者：北京市社会科学院副院长、北京方迪经济发展研究院首席专家　赵弘