中共中央政治局2016年12月28日召开会议,听取中央纪律检查委员会2016年工作汇报,研究部署2017年党风廉政建设和反腐败工作。中共中央总书记习近平主持会议?；嵋橹赋?全面从严治党的制度建设取得丰硕成果,推进标本兼治,表明“扎紧制度笼子”不是一句空话。

“扎紧制度笼子”,需要全方位监督、制约、规范权力运行

“扎紧制度笼子”,不是一个简单的理念和口号,而是一个需要全方位监督、制约、规范权力运行,并为权力编织制度之“笼”的实践问题。

习近平总书记在第十八届中央纪委二次全会上的讲话中指出:“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”,并提出把权力关进制度的“笼子”。然而,党政机关“把权力关进制度的笼子里”并不是一件容易的事情。

权力是公共的,又叫公共权力,应该为公众服务并谋取福利。但是现实生活中却出现了行使者拿公共权力为个人谋取私利的反公共性质的腐败行为,轻则行贿受贿、营私舞弊,重则横行乡里、祸害百姓。因此,如何管住权力就成为民众政治生活和执政行为中的大事。

公共权力是指处于政治系统的某些人或某个人将自己的意志强加于他人的一种力量体现或能力。它的核心要素是能力或力量,强制性是其最显著的特征。由于政治权力是一种公权力,具有巨大的影响力,如果缺乏制度的约束,这种公权就变成私权,出现权力家族化、近亲化,从而导致以权谋私、贪污腐败的问题,因此,需要为权力定制合适的制度。

第一,全方位明确权力界限。目前我国已经开始了一场深得民心的反腐斗争,但是反腐败不仅仅是一场廉政风暴,长远看必须是一项常抓不懈的工作,而且必须常态化、制度化、法制化。为了从根本上降低腐败出现的可能性,必须建立起防止权力滥用的制度。这就要求在为权力定制制度的过程中,对权力的内容、适用范围、适用对象、适用程序和权力边界,以及权力使用不当应受到的处罚等作出明确的规定,不允许有任何半点越权出界现象出现。这样,权力就有了明确的界限,进而从源头上起到约束和监督权力的作用。

第二,让人民参与制度的制定。必须给人民参与制定制度的权利,放活人民的权利是制约权力的根本之策。制度或政策在形成过程中,如果没有人民的参与,只是少数人制定,无论制定制度的人多么高尚,能力多么强,都不可避免会出现局限性。一是利益的局限性,参与者总会从自己的利益立场出发,考虑自身利益的最大化,而多数没有参与制度制定的人利益受损;二是知识能力的局限性,公共政策和制度的制定,需要有广泛的知识,而每个参与制定制度的人都受到自身知识和能力的限制,制度缺陷就不可避免;三是受到信息的局限,任何一项政策的实际需求总是来自社会的实际需要,代表公众实际利益和要求的政策总是从民间社会首先萌发。只有让人民参与进来,才能最大限度地避免上述局限性。

第三,为权力定制的制度要适当。为权力定制的制度也要宽松得当。如果制度太宽,把权力关进去意义也不大,因为把权力关进去的目的是限制权力,如果关进去以后权力仍然可以肆无忌惮地“自由”活动,就和没关进去区别不大;如果制度太严或太窄,权力不能很好地发挥作用,消极怠工,无所事事,或者干脆不作为,权力的积极性又被限制住了。

激活已有的制度并形成制约权力的制度之“笼”

为权力制定合适的制度很重要,但是激活已有的制度更重要。要让制度真正活起来,首先,让人民参与制度的制定是基础。因为人民是社会发展的主体,是创造历史的根本动力。制度要活起来,应要求在制度的形成过程中,有人民的参与,如果只有少数人制定制度,无论制定制度的人多么高尚,能力多么强,都会不可避免地出现局限性。其次,全方位监督制度的执行是让制度活起来的保证。很多情况下,制度活不起来是由于为了小集团利益而敷衍制度;或因分工不清,难以追求责任;或因领导的个人好恶代替了制度等等。所以制度要活起来,不仅需要人民参与制度的制定,还需要人民监督制度的执行。

与此同时,要编织制度之“笼”。制度不是单数,而是复数,是一个体系,只有形成制度体系,才能形成真正的制度之“笼”,因为单数的制度是关不住权力的。制度,不是某一种或者某一类制度,强调的是整个制度体系,是包括大到国家制度,小到一个单位或部门规章制度的整个制度体系。通过民主法治程序不断制定以民主法制为核心、体现以人为本、代表最广大人民根本利益的制度,当这些大大小小的制度形成一个完整体系,才能形成制度之“笼”。

中共中央政治局2016年12月28日召开的会议指出,各级纪检监察机关要把自我监督和接受党内监督、民主监督、群众监督、舆论监督结合起来,做到打铁还需自身硬,建设一支让党放心、人民信赖、忠诚干净担当的队伍。

在十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议召开前,电视专题片《打铁还需自身硬》中篇《严防灯下黑》1月4日晚播出。执纪审查权是党和人民赋予纪检监察机关的神圣权力,然而,极少数纪检干部却滥用权力为自己谋取私利,严重损害了纪检监察机关的形象。中央纪委和各级纪检监察机关贯彻党中央要求,强化自我监督,在坚决惩治害群之马的同时,针对问题线索处置权、决策权、审批权、涉案款物管理权等重点问题中的风险点,完善内控机制,把执纪审查权关进制度的“笼子”。(作者李拓系国家行政学院教授、中国特色理论教研室主任、博士生导师,著有《制度领导》等专著)