《立法法》和《党内法规制定暂行条例》对地方党委政府规范性文件的出台作了严格规定，非法律法规不得对公民设定义务、限制公民权利。

据报道，近日有网友在微博上发布了名为“关于公职人员违反城市管理规定的通报”的图片，图片显示两名来自三明宁化红旗小学和城东小学的老师，因在占道经营摊点买菜被通报。此事件立即引发热议。而据中共三明市委员会政法委员会@平安三明此前介绍，通报依据的是此前制定的《宁化县机关党员干部严格遵守城市管理“三带头八不准”行为规范》。

尽管通报有所依据，也并非只针对教师，但通报是否就合法合理？

目前各省均颁布了城市管理的地方性法规，制定了占道经营等违法行为的处罚依据。不过，相关法规设定的行政处罚，规范的是社会危害较大的占道经营活动，而购买占道经营商家产品的公民并不在调整范围内。

这是因为，买菜和购买持有毒品有本质区别，其行为本身不具有社会危害性?；氐澄缘吃备刹看纷袷爻鞘泄芾矸煞ü娴男逃直匾怨ūㄉ踔练？罾创Ψ２痪哂猩缁嵛：π缘氖Х缎形?，明显偏离了社会治理的本意。

而且，宁化县针对机关党员干部的城市管理“行为规范”涉嫌违法设定公民义务、限制公民权利?！读⒎ǚā泛汀兜衬诜ü嬷贫ㄔ菪刑趵范缘胤降澄娣缎晕募某鎏ㄗ髁搜细窆娑?，非法律法规不得对公民设定义务、限制公民权利，规范性文件更不能侵犯公民的人身和财产权利。何况，遍寻国法、党纪，都找不到处罚购买占道经营产品者的依据。

对党政机关而言，法无授权不可为，应加强对此类“红头文件”的合法性审查，对于明显违反制定程序、法理和公序良俗的“红头文件”应依权限废止。

现代城市治理强调柔性执法、变堵为疏。笔者调研发现，基层城管执法人员大部分精力都在处理占道经营和跨门经营，容易引起暴力执法和冲突。解决占道经营的思路不是将板子打到买方身上，而是要创造条件使其合法化、规范化。在不少城市，基层城管执法局与企业合作在适合摆摊设点的道路两侧搭建了便民商品销售棚，让小商贩免费入点销售，既腾出了通行道路又美化了市容环境。

光靠党政机关发文换不来良好市容环境，要赢得民心必须学会尊重公民权利。少一些“红头文件”命令，多一些理念和方式创新，城市治理才能高效。

□张克（学者）