“城管到底该管什么?”每当出现城管执法争议,这是最常被人们提起的问题。长期以来,城管执法已渗入社会生活的方方面面,但始终没有明确的规章制度对其进行规范。不过,住建部近日发布的《城市管理执法办法(征求意见稿)》,有望改变这一局面。征求意见稿不仅明确了城管执法的6大领域——住建、环保、工商、交通、水务、食药,还计划允许城管对城市道路违法停车行为进行行政处罚。

以部门规章的形式明确城管执法的主要领域,这为城管执法提供了法律保障,有助于提升城管执法的规范化水平。允许城管对城市道路违法停车行为进行行政处罚,则增加了城管执法权限。总体来说,规范城管执法的做法值得肯定,为城管扩权却不一定会赢得社会认同。

无论是为城管合法地赋予权力,还是拓展城管权力的界限,都有两个基本前提:一是城管能切实履行好被扩大的管理权。理论上讲,允许城管对城市道路违法停车进行行政处罚,有助于加大对城市道路违法停车现象的管理执行力；但在实践中,如果城管和交管部门产生交叉执法的情形,这种“共治共管”是否会导致管理混乱?二是为城管扩权有助于城管增强城市管理的能力,让城管的角色定位更清晰。上述前提的实现,需要对城管权力进行明确界定,对扩张的部分加以有效约束。

追根溯源,在城管制度产生之初,人们就很难对城管群体的角色进行准确定义。自城管闯入公共空间的那一刻起,就一直面临某种身份尴尬——城管的地位、性质、责任等,似乎都找不到十分清晰的法律依据。但作为一种代行行政执法权的准政府机构,城管的权力管辖范畴却有不断扩大的趋势。

如果执法领域日益扩大,权力的边界却模糊不清,就可能导致城管执法缺少合法性。有鉴于此,必须对城管工作的边界加以明确界定,才能防止城管执法权半径的不当膨胀,也才能提升城管工作的社会满意度和执法效率。无论何种形式的扩权,都务必慎之又慎。近年来,一些地方的城管执法权随意扩张,但缺乏有效的制约机制,已造成城管权力被滥用,个别地区的城管公共形象已变得非常糟糕。

实现城市科学管理,最行之有效的方式,应该是为城市发展提供良性循环的条件和稳固的制度基础。无论是行政执法权还是司法,都要明确、清晰的边界。对于城管而言,当城市治理面临越来越复杂的公共管理需求,城管的职责也日益重要,此时,更应该出台明确的规章制度,对城市管理的具体执法办法做出有效制约。在规则制定的过程中,务必明确行政法的基本原则——法无规定不可为,如此才能对城管权力进行有效规制,让城管工作回归城市公共事务管理的基本轨道。（王聃）