一、 供给侧结构性改革的实质是政府与市场关系的再平衡

纵观国内外实践，供给侧结构性改革的核心和主体都是政府，即主要通过放松管制、减税降负、减少政府对于经济的干预等，释放经济社会活力，保持经济持续增长?；谎灾?，供给侧结构性改革是一场政府针对自身所动的大手术。在我国，供给侧结构性改革既是一种新形势下的创新，也是对改革开放以来从计划经济向市场经济转轨的延续，本质上是市场经济体制改革的下半场。三十多年来，我国已形成了各级政府推动经济、引领经济甚至主导经济的模式，创造了人类经济史上的奇迹。但是，随着我国经济发展阶段的转化，消费正在替代投资成为新的增长动能。与相对明确稳定的投资相比，消费所具有的多样性、易变性、复杂性，要求与之灵活应对的各类市场主体才能与之对应。因此，供给侧结构性改革的确是要求在新形势下更好地发挥政府作用，但更好发挥政府作用的方法主要在于还权于市场、还空间于企业与社会，目标是激活市场并充分发挥市场配置资源的决定性作用。这与单纯、一味地强化政府作用是完全不同的。

二、 供给侧结构性改革的核心是制度供给与制度创新

政府是制度供给的主体。供给侧结构性改革中，“更好地发挥政府作用”主要体现在，要以政府为主体进行系列的制度创新与制度供给，而不是越殂代疱、替代市场、指挥市场和控制市场。简言之，供给侧结构性改革的核心是政府管理经济、社会方式的创新。

1、 管住权。即管住、管好政府这只“看得见的手”，将政府职能更多调整到宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理上来，具体体现为进一步深入推进“简政放权、放管结合、优化服务”的行政审批制度改革。经过三年的努力，行政审批制度已取得了阶段性成效，三张清单大大提升了各级政府管理的透明度与规范程度。目前，行政审批制度改革已进入深水区，诸多系统性、基础性问题正在浮出水面，需要从“重视数量”转向“提高质量”，以法治化、系统化、标准化、信息化、协同化、阳光化为指针，职能、机构、编制三方面联动，将改革向纵深推进。当前，应重点抓好全国统一的行政审批信息数据库及在线行政审批平台建设，推动全国统一的行政审批标准化改革，建立覆盖所有法人、自然人的全国性信息信用系统，执行统一的市场监管规则，以此最大程度地减少社会交易成本，为企业创造良好的经营环境。

2、 管住钱。即深入推进财税改革，形成政府与社会、中央与地方、财政部门与其他部门之间稳定的经济关系以及规范的政府财政管理制度，用好财政这个“指挥棒”。当前的重中之重主要有两点，一是要尽快调整中央与地方财政体制，重构与新常态、新经济相符的地方收入体系。具体而言，要尽快推动税收制度由间接税为主向直接税为主的转化，尽快完成房地产税、个人所得税、消费税、资源税等改革，要将房地产税、消费税、资源税等有明显地方特征的税种划归地方收入，逐步削减增值税、所得税的共享比例，推动其一步步还原为真正的国税，要进一步提高中央对地方一般性转移支付的比例、透明度与规范程度，提高地方收入的可预期性。唯其如此，才能将完成“去产能”、“去库存”等重点任务所必需的激励机制调整到位。这一点应当给予高度的重视，否则市场将始终难于出清。二是要深化收费制度改革，一方面破除各类收费、政府性基金的“收、支、用、管”一体化机制，借经济下行之机，消减收费、政府性基金等的部门化特征，以规范政府收入秩序，提高财政统筹能力，应对即将到来的减收、减税潮；另一方面可考虑全面取消各级行政部门提供普遍性服务的收费项目，尽早实现“行政零收费”。

三、 供给侧结构性改革既要立足当下完成“五大重点任务”，更需志在长远深化“五大要素市场改革”

中央经济工作会议指出，2016年供给侧结构性改革的主要任务是“去产能”、“去库存”、“去杠杆”、“降成本”和“补短板”五大方面。现在，从中央到地方都出台了很多政策措施，各方面的注意力都集中于此。但必须看到，从相当大的程度上讲，这五大重点任务是在消化过去长期刺激政策留下的包袱，促使市场尽快出清，为更加复杂、更加长期的要素市场改革打开空间。长远而言，供给侧结构性改革的核心任务是深化要素市场改革，完善社会主义市场经济体制。

1、 调整人口政策，从控制人口数量转向实施人力资本战略。近年来，我国劳动人口数量持续下降，老龄化社会的阴影正在逼进，必须调整我国人口政策。一是在五中全会宣布全面“放开二孩”后，还应动态推进，后续优化，严密监控政策效果，做好应对不同情况的政策储备。二是切实将以计划生育为核心的人口控制，过渡到以优生和提高人口质量为核心的人口战略，并进一步改写为教育和提升创新能力为核心的人力资本战略。三是尽快完善与人口流动密切相关的户籍制度改革、社会保障制度改革等，真正形成全国统一的劳动力市场。

2、 审慎推动土地制度改革，建立城乡统一的土地流通制度。土地制度是供给侧结构性改革的极重要内容。当前，土地制度改革的焦点主要集中在农村土地方面。要积极落实十八届三中全会《决定》中的有关精神，积极总结借鉴重庆、深圳等地土地改革的经验，逐步建立城乡统一的土地产权和流转制度，并形成兼顾国家、单位、个人的土地增值收益分配机制。

3、 深化金融改革，全面解除“金融抑制”。一是进一步深化金融机构特别是国有控股商业银行改革，适当降低国家持股比例，提升社会资本持股比例。二是加快民营银行的发展，积极发展一大批社区银行、村镇银行，以形成结构合理、功能互补的银行业生态体系。三是大力发展多层次资本市场，在继续完善主板、中小企业板和创业板市场的基础上，积极探索覆盖全国的各类产权交易市场、“大资产管理公司”等。四是全面放开存贷款利率管制，实现资本市场化定价。五是改革金融业监管体系，以宏观审慎监管为目标，加强不同监管部门的统一领导与相互协调，合理界定中央和地方金融监管职责，实施分地域、分层监管。六是积极推动人民币国际化。

4、 全面实施创新驱动战略，建设创新型国家。对于今日之中国，创新的重要性之大，无论怎么强调都不过分。当务之急是科技创新和产业创新，努力实现科技与经济的融合，在高端“买不来的技术”领域靠原始、自主创新艰难前行，在中高端依靠全面开放和“拿来主义”、“引进、消化吸收再创新”与“集成创新”结合，最终建成“创新型国家”。与此同时，还必须改革科技管理体制、科研成果转化办法、加快高等教育改革，为创新培养更多人才。切实加强知识产权保护，提供强大的创新激励。

必须同时指出，即使是完成今年供给侧结构性改革的五大重点任务，也需要长效的制度改革支持。无论是化解产能过剩、清理“僵尸企业”，还是去房地产库存，都迫切需要调整相关激励机制（如政绩考核机制、中央地方财政体制等），以从根本上校正地方政府的行为方向，将基于中央的外部压力转化为基于利益的内部动力，才能收到供给侧结构性改革的实效和长效。总之，供给侧结构性改革是一篇十分复杂的大文章，很难在短时期内毕其功于一役，对此要有清楚的认识。（作者为国家行政学院经济学部教授）