2016年《政府工作报告》中提出，从5月1日起全面实施营改增，引起社会各界高度关注。营改增作为牵一发而动全身的改革，其对改革的影响不是局部性的，而是整体性的。从全局性、前瞻性的视角来观察，即把营改增放在政府与市场关系、政府与社会关系、中央与地方关系这三个维度来考察，其产生的效应是牵引性的，也是辐射性的，可以有效推动国家治理结构的重塑。

刘尚希

一、 在政府与市场关系维度，营改增提升市场在资源配置中的决定性作用。

营改增有利于产业分工细化。营业税以营业额为税基，按固定比例征收，重复征税特征明显。营改增从制度上消除了重复征税，使我国流转税的税收中性特征进一步强化，降低了税制对市场产生的扭曲性影响，企业不再有为避税而选择“大而全”、“小而全”的组织结构，也不再有购买服务不能抵扣的后顾之忧，从而促进服务业特别是研发等生产性服务业发展。这一方面细化了产业分工，拉长了产业链，另一方面，也解除了因重复征税而对服务业带来的税收抑制，同时，也扩大了服务业的市场，可促进服务业的生产和消费。

营改增有利于产业之间的融合发展，促进工业服务化。产业分工细化与产业相互融合发展是当前产业结构演变的基本趋势，并不断向工业服务化方向发展，推动产业结构高级化，提高全要素生产率。贯通服务业内部和二三产业之间抵扣链条，与当前从产品为中心转向以服务为中心的二三产业相互渗透的发展趋势相适应，能够为制造业、服务业融合提供良好税制环境。制造业购买服务，可以获得增值税发票作为进项税额抵扣，与不能抵扣的情形相比，相当于给制造业提供了税收激励。营改增鼓励制造业购买服务，尤其是生产性服务，如技术研发、技术转让和咨询服务等，也有利于推动传统工业向服务型工业转变，促进工业服务化。

营改增有利于激化微观主体活力，推动大众创业和万众创新，给经济发展注入新动能。营改增使得国民经济生产、流通、服务的各环节税收抵扣链条完整，从制度设计上彻底消除重复征税。在营改增试点全覆盖的同时，彻底向消费型增值税转型，新增不动产所含税收可以抵扣。增值税扩围和转型，产生了叠加的减税效应。截至2015年底，累计实现减税6412亿元，预计2016年的减税金额将超过5000亿元，而且在营改增后“确保所有行业税负只减不增”。从降成本来看，营改增是典型的通过改革降成本，具有长效性，这与通过优惠政策短期降成本结合起来，可以实现改革效应与政策效应的叠加放大。

二、 在政府与社会关系维度，营改增能够激化社会主体的活力。营改增看似是税制改革，属于经济层面的改革，其实，也可以牵引社会改革，从而促进社会建设和改善民生，激化社会主体活力。

营改增能够有效促进就业。营改增的减税效应，不只是在经济降速条件下稳住存量岗位，也有利于新增就业岗位。服务业是中小微企业生存发展的主要领域，随着服务业整体税收环境的不断改善，中小微企业的发展将会迎来新的春天。中小微企业蓬勃发展，不仅能够提供更多就业岗位，而且也能提升就业质量，扩大正规就业。同时，企业成本降低，创业空间变大，通过创业带动就业。就业扩大，收入增多，社会预期稳定，消费与投资也能跟进，就可形成经济与社会的良性循环。

三、 在中央与地方关系维度，营改增牵引财政体制改革。

营改增后，地方主体税种缺失，倒逼财政体制(中央与地方财政关系)的改革。如何重构地方税体系，就成为首要问题。有观点认为，营改增使中央从地方拿走了更多，可以通过增值税分享比例的调整来弥补地方财力的“损失”。但税制改革不仅是对中央地方财政收入分配关系数量上的调整，而且对中央地方税源结构、税收质量等都会产生重大影响。中央地方财权划分，对地方政府行为将会产生重大影响。如果地方增值税比例提高，从眼前看，可解决地方因营改增造成的短收问题，但从长期看，可能出现激励不相容的后果。地方为了获得更多财政收入，将会追求更大的投资额、更多的上项目，也就是可能走“招商引资”的老路，对经济的整体转型升级和结构调整带来不利影响。营改增把财政体制改革带到了一个十字路口。

营改增为国家纵向治理结构改革提供了契机。营改增对中央与地方财政体制改革提出了迫切要求，而这恰恰是纵向国家治理结构的核心内容。与形成相对独立的地方治理体系相适应，营改增之后的首要任务是形成相对独立的地方税体系，让地方有一定的预算平衡能力。地方税体系的完善既要发挥地方政府的积极性，又要体现转变经济发展方式、扩大内生增长动力的战略方向，即在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的框架下，应构建主要以收入—消费为税基的地方税体系。这需要打破教科书上的教条，从现阶段我国现实出发配置中央地方税种。

（作者系中国财政科学研究院院长）