没有必要将行政机关负责人是否出庭应诉与是否尊重法院、是否有法治意识等画上等号，更没有必要机械地要求所有行政案件都强调行政机关负责人出庭。

日前，贵州省贵阳市中级人民法院公开开庭审理的一桩“民告官”案件中，贵州省副省长陈鸣明作为行政机关负责人出庭应诉，这是全国首例副省长出庭应诉的行政案件。对此，各方好评如潮，纷纷“点赞”。

副省长能够主动出庭应诉，当然应予肯定。从形式上来讲，这进一步彰显了行政诉讼中“官民平等”的理念，也减少了行政诉讼中“告官不见官”的质疑。不过，如何看待行政首长出庭应诉、如何更科学地落实“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的规定，值得进一步思考。

法院开庭审理案件的核心目的，当然是查明案件事实。因此，参加庭审的，原则上应当是有利害关系的，而且是有助于帮助法庭查明事实的人。对于一个具体的行政诉讼案件，作为被告的行政机关委派直接参与案件处理和事实调查的人出庭，自然是最容易达到法院开庭的意图。而且，在多数情况下，并非行政级别高的人对案件事实了解的最清楚。有些时候恰恰相反，一线执法人员可能是最了解案情的、最能把相关证据说清楚。

无法忽视的是，在许多时候，行政的科层制容易让决策权和调查权割裂。比如一个市长依法签署了一份行政复议决定，但是，他本人可能并未直接参与行政复议案件的审查。全程直接参与行政复议案件审查的，可能就是市政府法制办的两名普通工作人员，他们在充分听取行政复议申请人、被申请人意见并进行了大量调查基础上形成了初步的案件处理意见。而案件处理意见在报他们主管处长审批后，由处长提请法制办公室分管副主任审核；法制办公室分管副主任审核后再由主任签发报市政府主管市长；最终，主管市长审核后再报请市长签发最后的行政复议决定书。

当然，我们不排除市长、主管市长在签发前也会专门对该案件进行认真调查处理，但有些情况下，他们也确实难以做到处处周全。如果当事人对行政复议决定不服，案件又诉至法院，能够对复议决定书说清楚的，自然是全程参与的市政府法制办公室的那两名普通工作人员，市长出庭可能表明一种态度，但如果法官向市长发问，他能够解释清楚案件事实吗？是值得怀疑的！现实中，由于行政机关负责人出庭，案件反而没能调查清楚，以至于不得不再次开庭调查。

随着立案登记制改革和民众法治意识的提升，在一段时间里，行政诉讼案件大幅增长是一个趋势。以前一个县每年可能只有十几起行政诉讼，今后可能会达上百起甚至更多。以前，行政复议机关维持了行政处理决定后，在行政诉讼阶段并不作为被告，现在不管他作出了什么决定，都要作为被告，很多地方又在推行“相对集中复议权改革”，将原来分散在各部门的行政复议权力集中到一个部门行使。

有的地级市市政府每年办理的行政复议案件已达近千件，而且案件还有集中于某几个领域的规律，比如公安、土地、建设等领域。如果在行政诉讼中要求行政机关负责人出庭应诉，在实践操作中实际上也难以做到。因此，对于行政诉讼案件，行政机关应当履行出庭应诉义务，对于是否应当由行政机关负责人出庭，还是应当实事求是。如果法庭认为某一案件必须由行政机关负责人出庭才能查清案件事实，那么，行政机关负责人应当履行出庭义务。

长期以来，在一些地方，确实存在“告官不见官”现象。有的行政机关被诉至法院后，不仅不派工作人员出庭，甚至连律师也不委托。在全面推进依法治国的今天，这种现象必须要坚决避免。不仅要出庭应诉，而且一定要派熟悉案情的行政机关工作人员出庭应诉，这点应当作为行政机关的义务反复强调，如果行政首长对案情最了解，也必须履行出庭应诉义务。

对于拒不执行法院生效判决的，还要坚决依法追究责任。但是，也确实没有必要将行政机关负责人是否出庭应诉与是否尊重法院、是否有法治意识等画上等号，更没有必要机械地要求所有行政案件都强调行政机关负责人出庭。不过，对法院的判决和裁定等，行政机关负责人则有义务作为第一责任人，督促有关部门和人员认真执行。这一点，恰恰最能体现行政机关和首长的法治意识和对司法的尊重程度，比是否出庭应诉更有实际意义。

□朱恒顺（人大工作者）