备案审查基本确立

　　滥发的“红头文件”已经成为侵犯公民合法权利的“黑手”，但从实际国情以及现行行政体制的角度出发，完全取消“红头文件”并不现实。如何才能规范和管理好“红头文件”，使之在法律的框架内发挥好规范性文件应有的作用，而不至于错位、越权？除了从制定文件的源头治理外，发挥好备案审查的制度优势也是重要途径。

　　近年来，随着法治政府的不断建设，“法无授权不可为”正成为政府行政的基本理念，而长期被公众诟病、认为“于法无据”的“红头文件”也首当其冲，全国各地纷纷清理废止“红头文件”。重庆清理规范性文件1874件，其中现行有效1187件，废止687件；宁夏对现行有效的171件地方性法规、160件政府规章和344件规范性文件进行了清理，废止“红头文件”1300余件；广东省中山市废止1501件，修改304件行政文件，建立起行政文件正面清单……

　　今年9月，国务院办公厅印发《国务院2015年立法工作计划》，其中明确要求，要切实加强对“红头文件”的监督管理，逐步减少行政规范性文件。凡是直接影响公民、法人和其他组织权利义务的事项，原则上都要由法律法规作出规定。制定法律法规条件还不成熟、确需制定规范性文件的，要符合法律法规和国务院有关决定、命令的规定，并公开征求意见。要切实加强规范性文件备案审查工作，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。这无疑为“红头文件”的清理工作又加上了重重的砝码。

　　“治理‘红头文件’乱象，清理只是一方面，补齐监督缺位、加强监督力度才是治本之策。”姜明安说。早在2001年12月，国务院就公布了《法规规章备案条例》，2004年3月又发布《全面推进依法行政实施纲要》，明确要求：对报送备案的规章和规范性文件，政府法制机构应当依法严格审查，做到有件必备、有备必审、有错必纠。目前，已经基本形成省、市、县、乡(镇)“四级政府、三级备案”的体制框架，实现了县级以上地方各级政府对其所属工作部门和下级政府的规范性文件进行监督。但是，由于备案审查的文件多、人手少，与“红头文件”无切身利益关系，缺乏“抠问题”的积极性，发现问题几率较小，纠错力度打折扣等原因，导致备案审查制度并未能发挥出应有的作用，“红头文件”乱象虽有所遏制，但并未根除。

　　党的十八届四中全会提出，要加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。这无疑为清理和规范“红头文件”作出了顶层设计。而解决乱象的关键，不仅在于完善工作机制、健全监督制度，更在于强化法治思维和法治方式在行政行为的指导性作用，将违法的可能消灭在萌芽状态。记者 彭 波