有了独立“金库” 添了发展“包袱”

　　——一个经济强镇“扩权”后的苦恼(下)

　　在试点转型综改扩权强镇后，山西省晋城市巴公镇有了独立财权，并于2013年12月设立了镇级“金库”。然而，“自己挣钱自己花”并非想象中那么美，巴公镇反而因为收支相抵、应入库收入“短斤少两”等问题，导致很多以前能干的事现在不敢干。

　　“金娃娃”抱起来“烫手”

　　据介绍，巴公镇设立镇级“金库”后，财政收入主要来自税收分成和非税收入两部分：一是在现有财政支付体制下，巴公镇范围内所有企业上缴税收的县留成部分实行镇、县三七分成；二是土地出让金、排污费等8项收入，除上缴国家和省级以外，市、县分成部分全部留在巴公镇“金库”。

　　“一开始以为捡了个‘金娃娃’，但真正抱起来才知道，这个‘金娃娃’太‘烫手’。”巴公镇一位负责人说，去年镇税收分成3195万元，但几乎全部用来弥补了县财政应付未付的不足。

　　此外，应入库的非税收入也出现了“短斤少两”。该负责人告诉记者，土地出让金、排污费、价格调控基金等征收主体为市、县政府部门，乡镇不具有征收资格，因此非税收入采取的是市县征收后返还的方式，但在执行过程中，是否返还和返还多少的随意性很大，去年泽州县仅返还了一部分非税收入，今年有好几项至今未返还一分钱。

　　“在目前经济下行的大背景下，财政增收压力很大，再加上低保、救助、人员增资等硬性支出不断增加，我们将面临收不抵支的窘境，独立财政饭并不好吃。”这位负责人说。

　　独立财权变成“跛脚鸭”

　　根据试点之初的规划，2014～2015年，巴公镇将启动41个项目，但由于资金、土地等问题，这些承诺事项基本都未兑现，原本打算利用财政资金筹建融资平台，也面临无钱可用。有些工作没干成不说，还激化了村镇矛盾。

　　巴公镇东四义村一位村干部向记者抱怨：“当初镇政府以承诺返还土地出让金的方式，鼓励我们村将原村办水泥厂倒闭后留下的50多亩地出让盖楼，也改善村民居住条件。现在我们搞起来了，当初承诺返还的出让金却泡了汤。”

　　“县里早就返还给镇上了，但我们找不到政策依据返给村里。”巴公镇相关负责人说，长期拖欠导致村民意见很大，村镇关系也很紧张，“现在是‘白花花的银子’变成了‘烫手山芋’，想尽快脱手政策却不支持。”

　　更让人尴尬的是，巴公镇“金库”运行依托的是乡镇财政所，但财政所只有15人，不足以承担专业的财政职能，导致巴公镇财政已连续两年没有被县财政列入预算范围。

　　这位负责人还告诉记者，除了上述问题，在发展中遇到的最大困难是财权得不到发展空间的支撑。改革之初，泽州县政府为巴公镇试点扩权强镇配套了专门的土地管理制度改革方案，在不占用基本农田和不突破用地指标的前提下，可通过实现耕地“先增后用”、工矿废弃地“先转后用”、宅基地整治“先建后拆”，满足城乡一体化发展的用地需求。

　　为此，巴公镇先后复垦土地1800多亩，但实际使用过程中却得不到山西省国土厅的批复，用地难问题至今无法解决，许多产业项目和搬迁项目前期规划早已完成，可是无法开工。

　　鉴于种种困难，巴公镇政府已经向泽州县政府建议，将巴公镇财政收支重新纳入全县的大盘子中予以统筹考虑。

　　财权下放需先“建渠”后“放水”

　　专家表示，目前多地都在试点“强镇扩权”，一些沿海发达地区还在此基础上试点“镇改市”、小城市培育等，下一步将面临财权下放和成立镇级“金库”问题，因此巴公镇遇到的困难具有警示意义。

　　财政部财科所副所长白景明、中国社科院财经战略研究所副研究员汪德华等专家指出，财权下放虽然可以解决乡镇财权事权不匹配问题，但搞不好也会面临很大的风险，因此在下放乡镇独立财权之前，一定要做好充分准备。

　　首先，在财权完全下放之前，一定要全面准确评估镇级政府的发展能力、投资规模、风险应对等方面的水平，防止因为能力不足而出现收不抵支、无力发展的情况。同时要围绕财权的运行详细梳理相关环节涉及的政策、法律，据此做好顶层设计和制度配套，以免因相互抵触造成财权运行“卡壳”。

　　其次，在税收分成和非税收入的返还上，要通过地方人大审议等方式确保形成刚性制度，避免随意化。同时要加强镇财务队伍建设，确保财权下放之前，镇级政府具备财权承接能力，使乡镇财政依法规范运行，避免出现财务漏洞和滋生腐败。

　　再次，镇级政府有了独立财权和发展自主权后，可能会积极搭建融资平台筹集资金，加剧乡镇债务风险。因此，财权下放镇级要有效防范金融风险，设定债务底线，严格限定举债程序和资金用途，把债务分门别类纳入全口径预算管理，实现借、用、还相统一。(半月谈记者 王奇)