编者按

加快转变政府职能、增强政府公信力,是贯彻落实中共十八大和十八届二中、三中、四中全会精神,深化行政体制改革,建设法治政府的一项重要内容。

去年以来,国务院加大了政府改革的力度,把简政放权、深化行政审批制度改革作为突破口,规范行政审批服务行为,加大行政审批监管力度。各部委努力推进行政审批规范化运行,如发改委将深化行政审批制度改革作为简政放权、转变职能的突破口,一年多以来,先后修订出台《政府核准投资项目管理办法》、《政府核准的投资项目目录》等多个配套规范性文件。一些地方也探索和积累了好做法,为下一步改革提供思路。

但目前,持续深化改革的任务仍很繁重。从主观上看,简政放权直接涉及权力和利益调整,也有些部门和工作人员自觉不自觉地从现实利益出发,对应该而且能够放的一些审批权不愿放。对此,需要持续深入推进简政放权,进一步激发市场社会活力。12月23日下午,全国政协召开双周协商座谈会,专门就此问题协商座谈。现将有关发言摘登如下。

全国政协常委、经济委员会副主任彭小枫:

以行政审批制度改革牵引政府职能转变

行政审批制度改革是政府转变职能、提高公信力的重要抓手和突破口,全国政协经济委员会调研发现:一些地方认识不到位,片面追求下放审批数量,对政府职能转变重视不够。法律支撑不够。一些权力下放和转移缺乏法律依据。统筹协调不够,行政职权缺乏统一的规范和标准。不少地方政府信息公开透明度不够。

政府间层级权责缺少法律层面界定,是造成权力清单不明晰、执行中出现混乱的根本原因。建议:

一、 统一认识,切实增强各级政府转变职能的责任担当意识。一是要冲破既得利益藩篱和传统计划经济管理理念的束缚。二是要充分认识行政审批制度改革对政府职能转变的破冰价值和带动作用。

二、 法规先行,明晰权责,科学制定权力清单。急需建立上位法,研究修改立法权,实现政府层级机构、职能、权限、程序、责任法定化。应尽快组织力量对涉及行政审批事项设定的法律法规进行全面清理,依法划清各级政府和同级不同部门间的权限和责任。各部门、各级政府要依法全面梳理政府权力事项,根据“市场优先”原则制定和完善权力清单并制成“年度版本”向社会公布。

三、 整体谋划,协同推进,鼓励创新,加强指导。建议中央层面加大部门之间协调和沟通力度,建立横向协调、上下联动的协调反馈机制,成立综合权威部门,制定行政审批制度改革的路线图,时间表。适当赋予设区的市与其相配的立法权限,差别化试点基础上分阶段分步骤推开。

四、 完善监督体系,强化事中事后监管。在取消、下放、整合审批事项过程中,需同步加快构建综合监管体系。重大改革措施要开展广泛协商,加强人大、政协监督力度,坚持协商于决策前和决策中。开门搞改革,有序扩大公众知情和参与政务的权利。研究制定《公众参与法》,以法律形式将政府信息公开作为一项基本行政制度,强化群众监督对政府工作的约束力。

全国政协委员、中国政法大学法学教育研究与评估中心主任曹义孙:

夯实政府职能转变的法律基础

随着我国政府向服务型政府的转向,加快转变政府的职能是我国行政体制改革的关键。从法治眼光看,职责法定是政府转变职能、依法行政的前提,也是落实政府法无授权不得为,法定职责必须为的条件,而组织法定是职责法定的重要组成部分。然而,行政组织法一直是我国法律体系中最为薄弱的地方。现有的行政组织法律制度,完全无法支撑我国当下服务型政府的职能转变,历次政府机构改革无法摆脱“精简、膨胀、再精简、再膨胀”的怪圈,与行政组织法不完善,无法引导改革并固化改革成果有直接关系。建议优先完善我国行政组织法体系,尽快把行政组织法的修改纳入国家立法规划,列入一类立法项目。

如何完善行政组织法,建议除了一套成熟的程式与方法外,还特别要注意构建科学完整的法律体系,至少应当由行政组织基本法、行政机关编制法、行政改革法三大部分构成。在这套法律体系中,不仅应当规定组织立法的基本原则和立法体例,对行政改革进行依法授权、监督和评估等宏观性规范,还应当详细规定关于中央或地方各级政府组织的组织构成与数量、职权配置与责任、机构设置、领导职数和领导体制、工作的程序、标准与流程等。另外,还应有单独处理涉及中央与地方不同层级组织机构间、或中央与地方的同级不同组织机构之间,相互分工与相互协作关系的法律规范、协调制度和协助制度;以及处理关于职能、机构或者人员方面争议的法律规范与惩罚纠错机制,从而促使组织管理工作全面法定化。

全国政协常委、民建中央副主席、上海市政协副主席周汉民:

体制、机制、法治的创新是上海自贸区前行的动力

总结上海自贸区运行的基本经验,我认为核心是体制、机制、法治的创新。上海自贸区运行15个月,可圈可点之处在于四个“两”:

一是两项法治创新。自贸区实行新政与现行国家三部法律法规之间有冲突。去年8月30日,全国人大十二届四次常委会决定,在上海自贸区暂停实施三部法律法规,为期三年。法律冲突解决,前行道路还应该有怎样的条例保障?上海市人大常委会在今年7月25日通过《中国(上海)自由贸易实验区条例》,条例三读通过,广泛征求海内外意见,条例本身渗透了改革和创新的精神。

二是两份负面清单。上海自贸区首开先河,2013年9月30日公布第一份负面清单,共涵盖农、林、牧、渔业,采矿业,制造业等18个门类,编制特别管理措施共计190条。本着扩大开放的初衷,第二份负面清单在今年7月1日公布,共139条,比2013版减少51条。透明度进一步加强,与国际接轨更加明显。

三是国务院两次废止多项审批制度。通过一年努力,国务院取消的自贸区审批制度共达到59项,广度、力度、深度前所未有。

四是两份开放清单。去年9月29日,自贸区公布金融、航运、商贸相关六大领域开放,共23项开放措施。7月1日再次发布四大部门新31条开放措施,包括服务业、制造业、采矿业和基础设施业,领域更加扩大。

下面提三条建议:一、高度关注全球经济贸易投资领域的三大谈判。泛太平洋伙伴协定的谈判,泛大西洋贸易与投资伙伴协定的谈判,诸边服务贸易协定的谈判,都已进入关键时刻,国际经济贸易投资领域诸多新规则呼之欲出,我们应将其中最核心的部分在上海自贸区做压力测试;

二、 必须体现“一公平,四保护”?！耙还健笔侵竿蹲?、贸易、环境的竞争公平,“四保护”是指投资者权益?；?、劳动力权益保护、环境?；ず椭恫ū；?。政府行政体制下一步就是努力做到“该管的要管到底,不该管的要放彻底”;

三、 新设自贸区应当因地制宜,但是政策必须协调。不同的自贸区制定负面清单,应当在总体上由国家来协调,由国家提出指导性意见。