重新审视事业单位改革

　　随着7月1日《事业单位人事管理条例》的实施，事业单位改革再次成为社会关注的焦点。在新的历史起点上，我们该如何以新的认识水平看待事业单位改革，如何更好地推进改革？半月谈记者专访了国家行政学院决策咨询部副主任丁元竹教授。

　　统一社保是改革方向

　　半月谈记者：为什么公众对事业单位社会保障制度的改革尤其关注？

　　丁元竹：我国的社会保险“碎片化”严重，存在城镇职工、城镇居民和农村养老保险等多种形式。社会保障内部的各类保险采取的方式不一样，有积累制的、有半积累制的，以及其他形式，积累制与个人收入有很大关系，每个人的收入又不尽相同，就自然造成养老金缴费和待遇上的差异。

　　此外，在城镇职工养老保险实施多年后，机关事业单位的养老制度改革依然按兵不动，这不免给社会造成一种印象：机关事业单位特殊。甚至有人认为，个别官员利用手中的公权力延误改革，或为自己谋利益。加之机关事业单位长期在福利工资方面稳定，吸引大批求职者，造成千军万马走独木桥的局面。因此，事业单位改革一旦触动其社保制度，就被社会广泛关注。

　　半月谈记者：《事业单位人事管理条例》出台后，社会各方进行了多角度阐释，如何正确理解其中有关社保制度的规定？

　　丁元竹：《条例》仅仅是一个有关事业单位人事管理的规定。其中值得解读的是事业单位及其工作人员依法参加社会保险。但从什么时间开始执行，如何实施，都没有具体的说明和规定。不过，《条例》指明了事业单位社会保障制度改革的方向，就是事业单位及其工作人员将加入社会保险体制，逐步与企业职工社会保险、居民社会保障制度统一。

　　党的十八届三中全会决定明确指出“推进机关事业单位养老保险制度改革”，2014制度，鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险。

　　这里值得琢磨的，是把机关和事业单位放在一起，而不是像社会保险法中把二者分开来。这无疑表明，公务员的养老保险将不会独立于其他部门之外，单独设计。而且，政府工作报告把各类保障制度放在一起，彰显了国家将进一步推进统一的社会保障制度的决心。

　　应从公共服务角度重新认识事业单位

　　半月谈记者：对事业单位的性质和特点的认识，在很大程度上影响着当前事业单位改革的战略部署和具体措施。对事业单位性质和特点的认识应怎样进一步科学化？

　　丁元竹：对事业单位的性质和特点，我们需要再认识。事业单位承担着公共服务职能，负责维护公共利益，这没有异议。大多数国家或地区也有类似组织，只是名称叫法不同。公共利益复杂纷繁，实现公共利益的组织形态也多种多样，以企业的方式介入公共服务的组织方式不乏其例。我国的社会保险法把国有企业和事业单位放在一起，主要还是考虑了它们都可以承担公共服务的责任，维护公共利益。

　　如果不是限于长期形成的“事业单位思维”，而是跳出事业单位，从大公共服务的角度分析公共服务供给体系的改革，例如，以公共服务的性质确定机构的组成与运行，而不是仅仅局限于公益与非公益之间，可能问题会简单一些。

　　发达地区的经验表明，提供公共服务，主要依据公共服务的类型确定机构的特点和性质，或者是非营利组织，或者是非竞争性企业。以香港为例，香港的法定机构是立法机构通过法律认可、专门为处理某些属于政府职能或与公共利益密切相关问题的机构。每个机构依据专门的法律建立，并按照相关法律履行职责，不能随意更改，且不以营利为最终目的。大部分法定机构的资金源于政府，部分法定机构可以实现自负盈亏，少数机构可以实现长期盈余。

　　半月谈记者：这带给我们什么样的启示？

　　丁元竹：进一步深化事业单位改革，涉及公共服务体系的改革，要把事业单位，尤其是从事公益服务类的事业单位与非竞争性的国有企业一道考虑。因为它们都承担维护公共利益的职责，实现公共目标，代替政府履行公共服务职能，只是运作方式和管理模式不同罢了。在这个意义上讲，事业单位和国有企业采用一样的社会保障制度模式似乎没有什么可以争议的。当然，这需要我们解放思想，重新认识公共利益、公共服务供给方式。

　　半月谈记者：参考成熟的经验和做法，在我们事业单位改革中，事业单位和机关一道改革是否可行？

　　丁元竹：事业单位与机关一道改革是可行的，不必把二者割裂开来。党的十八届三中全会决定和2014年政府工作报告，都明确要求加快机关事业单位的社会保障制度改革。

　　事业单位改革须和政府职能转变一起推动

　　半月谈记者：您认为应怎样加快机关事业单位的社会保障制度改革？事业单位改革曾经步履维艰，当前推进改革是否应有新的着力点？

　　丁元竹：虽然事业单位养老金改革一直悬而未决，但各地开始试点的公务员聘任制也许会成为一个突破口。要逐步实现企业职工、城乡居民、机关事业单位都参加社会保险，在形成统一的基本社会保障体制基础上，尽快建立职业年金，最终形成在制度上统一、在年金和福利制度上又各具特色的基本社会保障制度。

　　我个人觉得事业单位改革的关键是现在的定位问题，现在我们对事业单位的定位不是特别清晰，尤其是对公共利益和公共服务的分类和理解上。因此对事业单位的分类、定位还需要进一步研究，这是根本的前提。

　　具体说来，政府要不断地去识别、去规定公共利益和公共服务的种类，并用法律的形式予以确定，用事业单位或社会组织去执行，以完成政府的公共使命，在这个环节上要明确。

　　此外，长期以来事业单位改革比较难，很大程度上是因为政府改革没有同时推动，现在事业单位和政府绑起来一起改革，和政府职能转变协调推进，机关和事业单位一起改，这样阻力会变小，就能够顺利稳步推进。(记者 闫祥岭)