编者按：

“十五五”规划建议明确提出，要“发展各具特色的县域经济，开发农业多种功能，推动农村一二三产业深度融合，培育壮大乡村特色产业，完善联农带农机制，促进农民稳定增收”?！翱は刂?，天下安”。全国1864个县和县级市，经济总量约占全国的40%，作为国家经济的基本单元，县域是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础?！笆逦濉逼诩洌绾畏⒄垢骶咛厣南赜蚓?？4位全国政协委员结合自身实践给出了思考与路径。

深刻把握县域经济发展的四大挑战与四大机遇

党的二十届四中全会明确提出“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，促进城乡融合发展”，为“十五五”时期县域经济发展锚定了战略方向。谈及如何促进县域经济高质量发展时，全国政协常委、农业和农村委员会副主任王晓东表示，县域经济作为全国经济总量占比超50%的“基本盘”，其高质量发展兼具三重核心意义：既是夯实宏观经济稳定的“压舱石”，又是打通城乡要素循环的“关键节点”，更是实现共同富裕的“主阵地”。

在王晓东看来，在“十五五”规划即将开局的关键节点，精准研判县域经济面临的深层挑战、牢牢把握政策赋能的历史机遇，既是落实四中全会部署的必然要求，更是激活县域经济高质量发展内生动力的核心前提。

“正视挑战是破局的基础?！蓖跸赋鱿赜蚓梅⒄姑媪俚乃拇筇粽剑阂皇乔蚍⒄共痪赜蚣?、县域内差距突出，部分县域基础设施和公共服务明显滞后；二是要素流动不畅，大中城市对县域人才、资本、技术、数据等先进生产要素的“虹吸效应”依然强劲；三是产业层次不高，部分县域仍依赖资源型、劳动密集型产业，高新技术产业和高附加值产业占比低，产业同质化、低端化严重；四是绿色发展不足，传统发展模式欠账较多、治理成本高，绿色低碳转型压力大。

“把握机遇是跃升的关键。”在王晓东看来，县域经济的四大机遇主要是：一是战略地位提升，县域作为城乡融合关键节点，是畅通国内大循环的重要“毛细血管”，是激发内需潜力的“主战场”，承担着联通城市乡村、承接产业转移的重要功能；二是政策红利释放，乡村振兴战略不断深化，中央财政对县域基础设施的倾斜力度加大，城乡融合政策促进资源要素流动，以县城为重要载体的城镇化建设等政策不断形成合力；三是产业加速转移，城市资本溢出效应逐步显现，“配套经济”不断发展，跨县域产业协作逐步形成，东部产业转移与本地特色工业结合，制造业“下移式升级”；四是数字经济赋能，数字经济与实体经济融合加速，逐步向县域下沉，智慧农业、县域数字化治理、农村电商等不断升级，数字技术正在突破县域区位劣势，创造新的发展机遇。

“十五五”期间，如何破局，又如何布局才能更好推动强县、兴业、富民一体的高质量发展？王晓东认为，唯有牢牢把握城乡融合的战略方向，以特色化发展破局、以改革创新赋能，才能将挑战转化为转型升级的阶梯，让县域经济真正成为“十五五”时期高质量发展的坚实底盘，为实现共同富裕筑牢县域根基。

具体而言要在“五化”上下功夫：

一是县域规划科学化。推进基础设施向乡村延伸覆盖，提高乡村基础设施完备度，加快建设宜居宜业和美乡村，提高人居环境舒适度，实现县、乡、村功能衔接互补的发展格局，提升县域整体能级。

二是农业人口市民化。加快健全农业转移人口市民化机制，强化人口集聚功能。持续深入推进户籍制度改革，进一步畅通农业转移人口落户渠道，确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务，保障农民工等非户籍常住人口均等享有教育、医疗、住房保障等基本公共服务。依法保障进城落户农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。

三是要素配置市场化。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，加快建设全国统一大市场，打通城乡要素自由流动的制度性通道。深化要素市场化配置改革，赋予县级更多资源整合使用的自主权，促进各类要素更大规模、更广范围、更为持续地在城乡之间流动，全面提高县域内要素协同配置效率。

四是公共服务均等化。充分发挥县城对乡村的带动作用，推动公共设施建设向乡村延伸覆盖、公共资源向乡村下沉配置，提高乡村公共服务供给水平和便利程度。加快推进县域医疗卫生共同体、城乡义务教育一体化建设，大力发展乡村社会事业，切实提高乡村自我服务能力，实现县域内基本公共服务均等化。

五是县域治理现代化。以县域为联结点和切入口，完善乡村治理体系，提高县域治理能力，健全党组织领导下自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，推进县域智慧治理，提高县域治理现代化水平。（记者 李元丽）

中共二十届四中全会明确提出“促进城乡融合发展，推动县域经济高质量发展”，“十五五”规划建议进一步强调“发展各具特色的县域经济”。全国政协常委、广西壮族自治区政协副主席钱学明对县域经济发展有着深度研判，他表示，中共二十届四中全会勾勒的城乡融合蓝图，“十五五”规划建议明确的特色发展路径，共同为县域经济高质量发展指明了方向。县域经济的崛起，绝非简单的规模扩张，而是特色彰显、产业融合、民生改善的协同升级。只要牢牢把握分类施策、特色兴县的核心逻辑，以制度改革破障、以产业融合赋能、以考核导向护航，就能让县域经济真正成为“十五五”时期高质量发展的坚实底盘，为实现强县兴业富民、推进共同富裕筑牢最坚实的县域根基。

“近年来，我国县域经济虽展现强劲韧性，不少县域生产总值突破千亿元大关，但在高质量发展征程中仍面临三重突出瓶颈?！鼻鞣治龀疲皇嵌鞑糠⒄故Ш獾摹傲郊只蔽侍庥任瓜?，东部千亿县扎堆涌现，而中西部不仅存在数十个GDP低于50亿元的县域，“十四五”期间部分县域甚至出现负增长，总量小、基础弱、动力不足的短板明显。二是城乡二元结构下的“附庸化”困境同样棘手，县域资源要素长期向大中城市单向流动，产业结构与地级市雷同，多以初级产品和低端产业为主，农业产业链短、三产融合慢，对就业的承载力严重不足。更值得警惕的是中西部县域的“同质化竞争”内耗，为承接东部产业转移，不少县域陷入“土地免费送、厂房代建设、税收返留存”的恶性竞争，既抬高发展成本，又累积债务风险。这些问题迫切需要在“十五五”时期以系统性思维精准破解。

如何破解上述县域发展困局？在钱学明看来，核心在于跳出“路径依赖”，走特色化差异化发展之路。他说，随着全国统一大市场加快构建，均质化竞争格局已被打破，立足资源禀赋培育特色主导产业成为县域经济突围的关键，不同类型县域需精准定位、分类施策。如，重点开发区域的县域应做强特色工业，依托产业平台升级参与区域分工，培育“专精特新”企业集群，提升就业吸纳能力；人口规模较大或交通枢纽型县域可深耕流通商业，构建县镇村三级联动商业共同体，通过细分市场开发实现商贸业专业化规模化；农业主产县域要主攻“接二连三”融合发展，借助工商资本下乡与村集体合作，发展农产品精深加工和冷链物流，让产业价值留在县域、致富机遇留给农民；生态功能区或旅游资源丰富的县域则需统筹?；び肟?，推动“旅游﹢农业﹢文化”深度融合，实现生态价值向经济价值转化。这种分类发展模式，既能避免同质化内耗，更能让每个县域都找到适配的发展赛道。

钱学明在调研中发现，当前，我国农村产业融合虽已起步，但仍面临一产组织化程度低、二产基础设施滞后、三产利益联结不足等问题，大量土地、劳动力资源处于闲置状态。破解这些难题，需构建“利益联结﹢数字赋能﹢平台支撑”的三维体系。如，在利益联结上，通过订单生产、股份合作等模式组建发展联合体，让农民深度嵌入产业链价值链；在数字赋能上，依托数字乡村建设整合生产生活生态数据，实现用工匹配、土地流转、墒情监测等精准化管理；在平台支撑上，推动产业项目向县城园区、物流节点和中心村梯度集聚，形成“县城引领、乡镇联动、乡村支撑”的产业布局。唯有如此，才能打破产业壁垒，让县域经济形成“一业兴、百业旺”的乘数效应。

“面向‘十五五’县域经济要实现强县、兴业、富民一体推进，还需强化制度保障与科学布局?！鼻鞅硎?，一是分类推进“扩权强县”改革是关键抓手，需根据卫星县、农业县、生态县等不同类型，在投资审批、财政管理、土地征用等方面精准放权，赋予县域更大发展自主权。二是以县城为载体的新型城镇化建设是重要支撑，通过建立县级财力保障机制、补齐基础设施短板、引导人口有序集聚，让县城成为城乡要素循环的枢纽节点。三是科学的考核体系是导向引领，要摒弃“唯GDP”倾向，增加耕地保有量、生态质量、社会保障等考核指标，同时选配适配县域定位的党政主官并完善激励机制，让干部能扎根基层、久久为功。（记者 李元丽）

深耕特色禀赋激活县域经济发展新动能

“十五五”规划建议提出，要“发展各具特色的县域经济”。全国政协常委，贵州省政协党组副书记、副主席赵德明表示，“十五五”规划建议将县域经济提升至区域协调发展的战略高度，为县域融入国家发展大局提供了重大机遇。县域面积约占全国国土面积九成，人口约占全国总人口的一半，县域经济作为国民经济的基本单元，是中国式现代化的重要组成部分，其高质量发展是经济高质量发展的重要基石。

在赵德明看来，当前，县域经济发展正处于多重战略机遇叠加的关键阶段，面临诸多突出问题。如，要素流动梗阻。长期存在“城镇要素难下乡、乡村要素留不住”的结构性矛盾，人才、资本、技术等关键要素向大城市集聚的趋势明显，县域要素保障能力薄弱。产业定位同质化现象突出。部分县域未能立足资源禀赋明确主导产业，存在盲目跟风、重复建设的问题。资源转化效率不足。生态、文化、农特产品等特色资源未能通过科技研发、数字应用等实现价值再造，缺乏具有核心竞争力的产业生态等问题。特别是县域交通、物流、数字设施配套不够，人才、技术等高端要素流入困难。

谈及如何破解当前农村一二三产业融合难题时，赵德明给出了这样一种思路，“需紧扣‘十五五’规划建议中‘推动农村一二三产业深度融合’的要求精准施策?！比?，延伸产业链价值链。支持龙头企业牵头开展技术攻关，发展农产品精深加工，推动农产品从“原字号”向“制成品”“品牌品”升级；同时开发农业多种功能，发展乡村旅游、农耕体验等新业态，实现“农业﹢文旅”“农业﹢康养”融合。强化载体与要素支撑。实施新型农业经营主体培育工程，壮大龙头企业与合作社实力。加快县域商业网络体系建设，完善乡村物流与冷链设施，推动数字技术向农业生产、加工、销售全链条渗透。健全利益共享机制。持续推广“企业﹢合作社﹢农户”“土地入股﹢保底分红”等模式，建立风险共担、利益共享的共同体，让农民在融合发展中获得更多收益。

那么，县域如何立足自身的资源禀赋、产业基础发展各具特色的县域经济，避免产业同质化问题？赵德明认为，破解产业同质化难题，核心在于践行习近平总书记“因地制宜发展县域经济”“错位发展、串珠成链”的重要指示，立足比较优势走特色化发展道路。具体可从三方面发力：

一是坚持市场政府协同，锚定“因地制宜”根基。一方面聚焦生态气候、民族文化、农特产品等独特资源，按照能力支撑型、产业驱动型、区位依附型、文旅生态型、农业主导型等不同模式明确差异化发展定位，通过政府引导、市场运作、科技研发、数字赋能等方式进行价值再造。如贵州省的道真仡佬族苗族自治县依托气候和区位优势打造“全域森林康养城市”IP，培育具有持久竞争力的特色主导产业。另一方面，应健全品牌培育体系，提升产业附加值。围绕特色产业打造区域公共品牌，加强标准化生产、品质管控和市场推广，推动特色产品从“初级供给”向“高端输出”转型，以品牌差异化规避产业同质化。

二是精准挖掘禀赋优势，彰显“错位发展”优势。引导县域立足区位条件、资源禀赋、产业基础、文化传承等“显性优势”与营商环境、治理效能等“隐性优势”，做好“土特产”文章。农业大县可聚焦优质农产品培育；生态优势县可探索“生态﹢”路径，发展生态旅游、碳汇经济等业态；工业基础较好的县域可深耕细分领域，打造集群优势?！笆逦濉惫婊ㄒ樘岢鍪凳┎荡葱鹿こ?，县域可据此将禀赋优势与创新驱动结合，培育动态竞争优势。

三是强化区域协同协作，构筑“串珠成链”格局。立足区域整体发展规划，推动县域之间优势互补、打破行政壁垒，按照“错位发展”原则，在城市群或经济带内明确功能定位，如围绕中心城市疏解需求发展配套产业，形成“县域中心城市—重点镇—特色村”三级联动体系。建立跨县域产业协作机制，通过统一要素市场、共享创新平台，推动特色产业从“单打独斗”向“集群作战”转变，避免重复建设和同质竞争。（记者 李元丽）

“‘十五五’规划建议中关于县域经济发展的部署，精准戳中了县域作为城乡纽带的核心价值，更与我多年实践的方向高度契合?！?1月20日，全国政协委员、中国拍卖行业协会副会长、陕西天龙国际拍卖有限公司董事长祁志峰在接受本报记者采访时表示。

祁志峰一直关注“三农”工作，这些年，他脚踩陕西的田间地头、奔走在县域产业一线，既以拍卖和产业投资的本职助力县域农业、文化产业发展，也通过调研、提案为县域经济发声。

在祁志峰看来，“十五五”规划建议提出“发展各具特色的县域经济”，摒弃“小而全”模式，给出了当前我国县域经济发展的方向。他举例说，如陕西县域资源禀赋差异显著，陕北的红枣、渭南的奶山羊、关中的果蔬各有优势，但过去常陷入“种得好却卖得差、有特色却无规模”的困境。“2018年我参与渭南奶山羊养殖和构树种植项目时就发现，分散养殖、缺乏产业链支撑，让优质农产品难以形成竞争力。而‘十五五’规划建议倡导的‘链主企业﹢配套集群’模式，恰好为解决这一问题指明了方向。我在实践中也作了印证，我推动的供港澳果菜项目，就是按这个思路将咸阳苹果、商洛土豆等分散的县域特色农产品整合起来，通过统一标准、集中加工，打造特色农产品集群，为县域特色农产品品牌建设起到了助推作用?！?/p>

“十五五”规划建议中还提到，“推动县城承接中心城市功能疏解、畅通城乡要素流动。”祁志峰认为，这在农产品流通领域体现得尤为明显。作为拍卖行业从业者，他深知县域农产品“出村进城”的堵点所在——物流分散、渠道单一、议价能力弱。为此，他推动“拍卖﹢互联网﹢农副产品”模式，就是利用拍卖的公开高效特性，打通城乡流通壁垒。而“十五五”规划建议中提出的县域融入开放型经济体系，更让他坚定了推进供港澳果菜项目的决心。“目前我们正搭建陕港澳农产品合作平台，计划5年内建成10万亩种植基地，这正是响应规划中‘县域对接更大市场’的实践，让陕西县域农产品通过开放通道走向更广阔的舞台。”祁志峰表示。

“可以说，‘十五五’规划建议将强县与富民统筹推进，这正是政协委员履职的初心所在?！痹谄钪痉蹇蠢矗赜蚓玫暮诵氖侨美习傩赵鍪?，因此无论是推动农副产品拍卖，还是建设供港澳果菜加工中心，最终目的都是让农民能从产业链中获得更多收益。如早先他在拍卖行业开展农副产品网络拍卖，不仅缩短了交易流程，更让农民能直接对接市场，卖出更好价钱。其中推进公共服务均等化的内容，也是与产业发展紧密相关。

展望未来，祁志峰表示，“只有县域就业、民生保障跟上了，才能留住人，让县域产业发展有持续动力?！?/p>

规划的生命力在落实。对“十五五”规划落地，祁志峰满怀期待，同时也期待国家层面建立县域经济发展“上下联动”机制，避免政策传导“最后一公里”梗阻?！昂芏嘞赜蚋刹肯敫墒碌狈椒?，希望由农业农村、发改等部门牵头，组建县域产业专家服务团，像科技特派员一样下沉基层，针对特色产业把脉问诊。此外，可将县域特色产业发展纳入地方考核评价体系，突出‘富民导向’而非单纯看GDP。搭建县域经济发展交流平台，组织百强县与欠发达县域‘结对子’，分享产业培育、品牌打造经验。在金融支持上，推出更灵活的‘县域产业贷’，针对中小农业企业抵押物不足的问题，探索以农产品订单、品牌价值为质押的融资模式?！?/p>

祁志峰相信，规划能推动县域营商环境持续优化，简化特色农产品加工项目审批流程，建立跨区域质量检测互认机制，让县域企业轻装上阵?！白魑?，我会持续跟踪规划落实情况，用扎实调研和精准提案，架起政策与基层的桥梁，让县域经济在‘十五五’期间真正焕发勃勃生机。”（记者 孙琳）