作者:北京教育科学研究院信息中心 唐科莉

经济合作与发展组织(OECD,以下简称“经合组织”)近日发布最新一期《教育指标关注》,聚焦教育系统分权。报告根据《教育概览2018》《国际学生评估(PISA)2016》及《教师教学国际调查(TALIS)2013》报告的相关数据,对教育系统如何分权及其对学校的意义进行了分析并指出,自20世纪80年代初期以来,全球教育改革的趋势是赋予学校更多自主权。学校自主权虽然很受欢迎,但也很复杂,有时还出现争议。

许多教育系统增加学校自主权的目的是实现更大效率并密切适应地方需求。而一些国家增加自主权却为学校和地方利益相关者带来了更大压力。为成功实现分权的初衷,学校自主权需要建立在系列关键要素基础上——强大的国家框架和明确的战略愿景、精心设计的校长和教师培训课程、坚实的问责机制以及学校之间和学校内部良好的合作环境。

经合组织将教育决策分为4个领域——教学组织,如招生、教学时间、学生分组等;人事管理,如人员招募与解雇、岗位职责和条件、教学人员和校长的工资薪级等;规划和结构,如学习计划的设计、特色学校教学科目的选择、课程内容的界定等;资源,如面向教学人员和校长,如何分配及使用资源等。经合组织根据调查结果对每个领域的权力分配给出了具体建议。

教育决策权怎么分

自20世纪80年代初以来,一些国家,如澳大利亚、加拿大、芬兰、荷兰、瑞典和英国都进行了教育系统改革,逐渐将决策权下放到地方和学校层面,赋予学校越来越多有关课程、财务及人力资源分配的决策自主权。其中一个基本的假设是,地方利益相关者和学校最了解地方社区和学校的需求,因此能够做出更好的资源分配决策。

经合组织成员国、伙伴国及经济体中,不到1/3的教育系统大多数决策在中央或州层面做出;有一半的教育系统大多数决策在地方或学校层面做出。但是,在地方或学校层面做出决策的比例各国差异很大,从土耳其的8%到捷克、荷兰和苏格兰的90%不等。在其他国家,如丹麦和日本,决策权在各级政府之间进行分配。

就决策领域而言,在经合组织成员国和经济体中,由学?；虻胤秸龀龃笤?3%的有关教学组织的决策,但其中只有20%的决策以完全自主的方式做出。在捷克和荷兰,学校负责所有关于教学组织的决策,但是大多数决策是在更高一级机构设定的框架范围内做出。有关规划和结构的决策和人事管理决策,通常更多由中央层面做出。经合组织成员国和经济体中大约50%的涉及规划与结构的决策,35%的人事管理决策,在中央层面或州层面做出。另外,尽管由省级和中央机构决定资源如何分配,但在几乎一半经合组织成员国和经济体中,资源如何用于人员和教师及校长的专业发展的决策通常在学?；虻胤讲忝孀龀?。因此,总体来看,大约一半有关资源管理的决策在学校层面以完全自主的形式做出。

国家机构如何平衡权力

随着学校变得越来越自主,中央机构也在决策的标准、课程和评估中发挥更大作用。中央机构的作用是确保教育系统的公平,尤其是赋予学校更大自主权的同时允许家长自由择校。

比利时弗兰德斯地区、瑞典和英国允许家长自由择校并赋予学校更大的自主权,这些政策旨在鼓励家长将孩子送到他们认可的学校(公立或私立教育系统)。学校自主权和家长择校消除了教育供给与需求之间的不匹配,增加了学校之间竞争,从而激发创新。但是,学校自主权增加并允许家长择校也可能导致学校教育分化,一些学?？赡苁芤嬗诟蟮淖灾魅?而一些学?？赡芪薹ǔ晒芾砣找嬖黾拥娜?。来自更高社会经济背景的家长可能负担得起为孩子选择最好学校的成本,而来自处境不利背景的家长在选择学校的时候可能必须优先考虑成本而不是质量。

尽管给予学校更多自主权会存在教育分化的风险,但跨国数据显示,择校的盛行与教育分化之间并不存在相关性。中央机构的作用是保持清晰的战略和明确的指导方针,以确保自由择校不会以公平的教育供给为代价。

校长的权力有多大

校长通常被看成是负责学校发展与管理的权威,以确保教师、家长与教育系统更高层级之间的联系。各利益相关者都可能参与学校层面的决策。而且,高质量的教育需要利益相关者进行合作,共同做出决策。

实现教师与校长之间责任共担很大程度取决于校长赋予教师决策制定权的能力和意愿,也取决于为校长和教师提供的适当培训使他们具备承担责任的工具。在经合组织各成员国和经济体中,只有拉脱维亚、葡萄牙、瑞典和土耳其通过立法,要求教师参与学?；蚱渌芾砘疃?。在参与调查的38个国家和经济体中,个别学校教师参与管理决策的国家和经济体只有19个。平均而言,有72%的校长称,一个月至少一次为教师提供参加决策权的机会,其中有73%的校长是与教师一起构建持续改进的学校文化;只有34%的校长称,一月至少一次要求教师参与对管理实践的讨论,大约10%的校长表示从来没有这样做过。在韩国和美国,超过65%参与调查学生就读的学校,其校长一月至少一次要求教师参与检讨学校管理实践。

就决策领域而言,大多数有关资源管理的决策是由学校领导做出的,尤其是人员管理方面。经合组织成员国家和经济体平均而言,70%参与调查学生就读的学校,校长在挑选教师方面有相当大的权力,57%参与调查学生就读的学校,校长在解雇教师方面有相当大的权力。在捷克、冰岛和斯洛伐克,97%参与调查学生就读的学校校长在挑选与解雇教师方面有很大权力。经合组织成员国和经济体中,只有10%参与调查学生就读的学校,教师在人员挑选中有相当大的权力,1%参与调查学生就读的学校,教师对解雇人员有相当的权力。教师通常在课程和学校评估决策方面拥有一定的权力,82%参与调查学生就读的学校中,教师在选择教材中有支配权;68%参与调查学生就读的学校,教师在决定课程内容方面有支配权,但各国差异相当大——从希腊不足5%到新西兰的94%。

学校也积极吸引家长参与决策制定过程。平均而言,经合组织成员国家和经济体中,96%参与调查学生就读的学校,校长为家长参与决策制定创造了积极的氛围;77%参与调查学生就读的学校,家长参与学校决策。此外,孩子就读私立学校的家长参与更多与学校相关的活动。研究显示,家长参与学校决策的程度和学生成绩之间不存在相关,而教师和校长在有关学校管理和发展方面合作越密切,学生的科学成绩越优秀,尤其是学校校长和教师在课程开发和评估政策方面拥有更多自主权的时候。

自主权如何影响学校

学校自主权和学生成绩之间的联系一直被广泛讨论。经合组织研究显示,当学校拥有分配资源方面的自主权,并配合强大的问责机制,学生在国际学生评估中的成绩更高。但是增加自主权也改变了学校的运营。更大的自主权改变了教育利益相关者的作用。学校对于资源的使用拥有更多控制权,因而也需要对结果负责。特别是,学校领导和教师必须承担一些有更高要求的责任,如财务和人力资源管理方面的责任以及对于学习的领导。

许多校长抱怨,工作量大、负担过重、准备和培训不充分、职业前景有限、对教师支持不充分等,都使吸引候选者进入学校领导岗位的挑战升级。如果对于校长和地方利益相关者的支持系统不做出相应改变,那么增加学校自主权可能为学校带来压力和挑战,从而对学生成绩产生负面影响。事实上,瑞典的国际学生评估成绩下滑就是因为20世纪90年代实施了完全分权政策,而利益相关者没有为变革做好准备。因此,对于校长和教师的培训、评价和支持必须进行调整,以满足更多学校自主权带来的更多需求。