上海市黄浦区豫园社区卫生服务中心养老公寓的老人正在开心阅读。本报记者 李木元摄

12月9日-10日，由民政部政策研究中心、中国人口与发展研究中心、北京大学人口研究所等单位联合主办的首届中国养老服务体系建设高端论坛在京举行?；嵘希?、专家纷纷表示，尽管近年来我国养老服务体系建设已取得显著成效，但仍处于初级阶段，呼吁养老体系建设应提质增效，尽快从“有”向“好”转变。

人口老龄化是经济社会发展的一种必然结果，也是世界各国共同面临的一项重要挑战。我国从1999年进入老龄化社会后，人口老龄化一直在加速。

全国政协人口资源环境委员会副主任、中国计划生育协会常务副会长王培安介绍，截至2017年底，我国60岁以上老年人口为2.41亿人，占总人口的17.3%。其中，65岁以上老年人口为1.58亿人，占总人口的11.4%。预计到2035年，60岁以上老年人口将达到4.18亿人，占总人口的28.7%。

“与其他进入人口老龄化的国家相比，我国人口老龄化具有绝对规模大、发展速度快、发展不均衡等特征，面临的挑战也更为严峻?！比?、中国人口与发展研究中心主任贺丹表示。

据悉，党的十八大以来，党中央、国务院部署实施了一系列推进养老服务体系建设的新政策、新举措，取得了显著成效——养老服务法规政策体系基本建立；养老保障体系逐步健全；养老服务体系建设全面展开；服务市场逐步放开；农村养老服务短板加速递补，养老机构相关标准和行业监管体系初具雏形；养老服务信息化建设和智慧健康养老服务体系不断发展。

“特别是养老机构建设成效显著?！北本┐笱丝谘芯克淌谇窍航樯埽刂聊壳?，全国注册登记的养老机构2.9万余家，社区养老设施12.7万个，养老床位730万张，每千名老年人拥有养老床位31张，养老设施基本覆盖所有城市社区和50%左右农村社区。应当说，我国当前基本建立起了以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。

不过，王培安表示：“我国的养老服务体系建设总体上仍处于起步、打基础阶段，当前养老服务发展不平衡不充分问题仍然突出，一些瓶颈和短板问题尚未得到解决?！?/p>

乔晓春同样持这一观点。他说，目前，我国养老服务体系建设缺乏整体性和连续性；社区养老服务和养老机构床位严重不足；设施简陋、功能单一，难以提供照料护理、医疗康复、精神慰藉等多方面服务；布局不合理，区域之间、城乡之间发展不平衡。

“养老服务体系是公共服务体系建设的重要组成部分，增加养老服务供给并改善质量，促进养老服务从‘有没有’向‘好不好’转变，是落实以人民为中心的发展思想，实现全面建成小康社会目标，不断保障和改善老年群体民生，满足老年群众对新时代美好生活向往的必然要求?！蓖跖喟埠粲?。

贺丹认为，从当前到2035年，是我国应对老龄化战略和战术储备的重要窗口期。应抓住这个窗口期，坚持“尽力而为、量力而行，兜底线、?；尽⑼怀鲋氐恪钡幕驹?，全面推进养老服务“政策支撑、养老保障、服务供给、服务评估和行业监管”为一体的社会养老服务体系建设，为积极应对人口老龄化提供有力的战略支撑。

建言一：

老有所养应强化政府主导

《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》的指导思想是：坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动。

不过，乔晓春表示，有些地方的养老服务体系建设，政府责任和政府角色并不明确，集中表现在：现有的政策和制度是碎片化的、是零散的，而不是完整和系统的；老年人的需求具有多样性，然而满足这些需求的政府体制则是分割的，从而导致思路不一致、利益不同、政策和制度不协调；服务体系建设、财政补贴和优惠、评价对象并不是以老年人为中心的，而是以机构、设施为中心。

在有些地方，一谈养老就说要大力发展养老产业，似乎政府的责任在弱化，而市场应该承担主要责任?！八孀啪蒙缁岱⒄?、人民生活水平的全面提高、居家养老的多元化需求出现，以‘市场性’逐步替代原来政府埋单的‘福利性’，是居家养老服务发展的必然规律。但绝对不是让市场替代政府?！焙氐け硎?，养老服务体系包括养老事业和养老产业两个部分。在养老事业方面，政府一定要主导。即便是发展养老产业，政府也应该做好规划、引导和监督工作。

民政部公布的数据显示，党的十八大以来，在养老体系建设中政府发挥了重要作用，老年人获得感日益增强，1834万困难老年人纳入最低生活保障范围，460万特困老年人纳入政府供养范围，2680万老年人领取高龄津贴，354万老年人得到养老服务补贴，61万失能老年人享受护理补贴。

“未来，还要进一步发挥政府主导作用，把普惠性和精准帮扶结合起来，确保人人享有基本养老服务?！敝泄丝谟敕⒄寡芯恐行男畔⒆裳恐魅瘟河苯ㄒ椤?/p>

“日本的经验是：政府构建制度，市场提供服务。这一点值得借鉴。”乔晓春认为，政府的责任就是在普惠层面负责牵头和引导，搭建平台、制定政策、提出项目、财政支持。

贺丹建议，应完善老年人救助制度，健全残疾老人、特困老年人供养制度和相关临时救治制度，兜住养老服务的底线。此外，应加大财政对农村养老服务的支持力度，重点解决农村贫困人口的养老问题。

建议二：

民办养老机构亟须“脱困”

“满足群众日益增长的、多层次的养老服务需求离不开市场。事实上，完全由政府包办养老服务做不到、也做不好。”贺丹表示。

在乔晓春看来，尽管养老服务体系建设属于公共服务，但公共服务与市场化服务是不矛盾的，而是合作关系。民办养老机构作为市场的主体，其责任就是配合政府为普通老年人提供高质量的服务，为高端人群提供服务。

根据民政部统计数据，在我国已经注册登记的2.9万余家养老机构中，民办养老机构已达1.57万家，占据了半壁江山，其中3000余家公办机构实行公办民营。

不过，来自北京福道养老有限公司的谢志仁表示，目前，民办养老机构普遍存在“三大三高”与“三个不适应”的问题，制约着民营机构养老业的快速发展?！叭笕摺敝傅氖牵悍缦沾?，费用高（含投资）；责任大，要求高；需求大，空率高（床位住不满），导致了大部分养老机构的投资回报率低，资金回笼慢的问题，影响了社会投资者投资养老产业的积极性和热情。“三个不适应”指的是：服务理念与老人心愿不相适应；经营管理方式与有效需求和发展规律不相适应；补贴等优惠政策与预期效果不相适应。这也导致了供给与需求的错位，最终难以满足老年人的需求。比如，不少民营养老机构偏向高中端化、大中规?；岣吡司杀?，使得收费普遍较高，令普通老人望而止步。

谢志仁认为，要准确领会国务院关于取消养老机构审批的精神实质，进一步优化市场环境，放宽政策。建议：一方面要进一步降低小微机构门槛。大力扶持5–20人（床）的小微机构，让小微机构遍地开花，并植根于社区、片区、楼群之中，为更多的老人服务。二是改变政府补贴方式，变“床补”为“人补”。凭借老人入住合同、入住交费收据、入住老人在补贴申请单上的确认签字，办理补贴事宜，以此调动老人入机构养老的积极性。

贺丹建议，继续深入推进养老服务“放管服”改革，降低社会力量参与发展养老服务的制度性成本，优化养老机构的投入主体结构，吸引更多专业化的社会力量参与公办养老机构的管理运营。完善老龄产业政策，加强对民营养老机构在税收优惠、费用减免、信贷支持等方面的支持，解决“最后一公里”难题。

不过，贺丹表示，考虑到我国老人普遍收入较低，养老服务体系改革的思路既要遵循市场和行业发展规律，解决市场失灵和体制障碍等问题，也要避免过度市场化。

建议三：

制度性解决养老支付问题

我国的老龄化存在3个明显的特点，一是高龄老人群体大。王培安介绍，预计到2035年，80岁以上高龄老年人口将增至约6000万人。二是慢性病发病率高。据原国家卫计委公布的数据，我国目前有1.5亿老年人患各种慢性病。三是失能半失能老年人在快速增加。目前，这个群体已有约4000万人?！拔颐堑难芯肯允?，我国老人不能自理年数延长速度快于寿命延长速度，这意味着失能半失能老人还会快速增加。”乔晓春表示。

我国老年人的上述3个特点，对护理型养老提出了更高的要求，而花费也是较大的。“截至2016年底，我国企业退休人员人均养老金只有2362元/月。而在农村，很多老年人基本没有收入。这就需要国家一方面提升养老金发放水平；另一方面亟须建立长期护理保险制度（简称长护险）。”贺丹表示。

早在2012年7月1日，山东青岛在全国率先开始探索长护险制度。2016年6月，人力资源与社会保障部下发《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，确定在15个城市开展长护险试点。

民政部政策研究中心副研究员于建明介绍，尽管各试点地区的筹资方式有所不同，但大都包括医保基金划拨、政府补贴和个人自付3个部分。但考虑到我国医?；鹧沽艽?，这种筹资方式值得商榷。另外，要不要由企业负担一部分、要不要引入商业保险、医疗护理还是生活护理报销等，这些问题都值得进一步研究。

从德国、日本和韩国的经验来看，缴纳保险费是一种重要的筹资方式。比如德国，养老金全部来自于社会缴纳的保险费；日本养老金的50%来自保险费。未来我国也应考虑‘企业+政府补贴+个人’的筹资模式?！庇诮魅衔?/p>

贺丹建议，应继续深化长护险试点，尽快形成全国统一、保基本、可持续的长护险体系，并与社会福利、社会救助、慈善帮扶相衔接，发挥社会保险在养老服务方面适度普惠的作用，制度性解决老有所养、养能支付问题。