作者:复旦大学校长助理、国际关系与公共事务学院教授 苟燕楠

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指出,全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容,是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。经过10余年的探索,预算绩效管理已融入预算过程,有效推动了预算编制和执行水平的提升,但也存在一些突出问题:绩效理念尚未牢固树立,一些地方和部门存在重投入轻管理、重支出轻绩效的意识;绩效管理的广度和深度不足,尚未覆盖所有财政资金,一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出;绩效激励约束作用不强,绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立;等等。加快建立现代财政制度,推进国家治理现代化,必须以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口,推动财政资金聚力增效。

预算绩效管理的使命是提升资金使用绩效,优化资源配置,推动实现高质量发展,促进解决发展不平衡不充分问题。完成这个使命,必须创新预算管理方式,更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束,从转变观念开始,实现制度、组织、技术、标准、行为模式等的变革。这个体系性的变革必须全方位系统推进,特别是要实现预算和绩效管理融合,解决激励约束问题,全面提升资源配置效率、资金使用效益。为此,应坚持从实际出发、因势利导,把握和解决好难点问题。

在提升预算绩效的同时规范收支行为。发达国家绩效预算的基本逻辑是放松投入控制,加强结果问责。我国的现实情况是投入控制尚需加强、行政行为有待规范,必须在加强和改进控制的同时健全制度、理顺机制、激发活力、提升绩效。这就需要在改革中坚持有破有立。一方面,守住底线,在基本控制要求上夯实基础、执简驭繁;另一方面,因地制宜分类设计,在支出使用上适度放松管制,给预算部门尽可能大的自由空间。

积极探索和创新激励机制。预算绩效管理要取得实效,就要千方百计激发预算部门和一线工作者的热情和创造力。因此,激励机制是否科学有效,是预算绩效管理成败的关键。激励机制涉及复杂平衡和众多因素,既要符合实际,力度和方式切实有效;又要尊重传统,凝聚广泛共识,切忌简单一刀切。既不能简单地将绩效与预算或奖金挂钩,导致无序竞争和行为扭曲;也不能既要马儿跑、又要马儿不吃草,或鞭打快牛。要在深入研究公共部门运转规律的基础上大胆探索创新。

拓宽绩效结果应用的途径和人民群众参与的渠道。绩效结果重在应用,没有应用皆为徒劳。绩效结果的核心是绩效信息,绩效信息虽不能也不应决定预算,但可以辅助预算和政府治理。一则可以通过预算绩效目标管理梳理部门职能,优化项目设置,加大绩效信息在预算分配中的应用。二则可以推动预算部门运用绩效信息优化内部资源配置,实施组织和流程再造,提高政策实施和项目管理水平,提升履职绩效。三则可以通过拓展绩效信息应用的广度和深度,探索多样化的绩效激励机制,充分调动部门和个人提升绩效的主动性和创造性。四则可以提高预算透明度,保障人民群众对预算分配和预算执行结果的知情权和监督权。