作者:上海市徐汇区人民检察院 王晓岚

检察机关推进涉法涉诉信访改革五年来,围绕将涉法涉诉信访纳入法治轨道解决这个核心,在诉访分离、信访事项公开审查、第三方参与信访处置等诸多方面取得了实质性进展,且成效显著。其中,推进信访事项处置办案化,既是涉法涉诉信访改革的题中之义,又高度契合司法机关的属性和职能,是当前检察机关深化信访改革的必要之举。

案件类型定位

案件类型定位解决的是信访案件立案办理的入口问题,它不同于信访事项的受理。如何合理定位案件类型,直接关涉到深化信访改革的成效。对案件类型的定位,笔者认为可以从三个维度进行考量:

从处置效果考量,可以将信访案件分为通过处置工作不能达到预期目的的案件和能够达到预期目的的案件。不能达到预期目的的案件,称之为信访终结案件;能够达到预期目的的案件,称之为控告自办案件。信访终结案件的定义依据是《关于健全涉法涉诉信访依法终结制度的意见》和《人民检察院控告申诉案件终结办法》。上述文件将“法律问题解决到位、执法责任追究到位、解释疏导教育到位、司法救助到位”但仍然无法化解的案件定义为信访终结案件。最高人民检察院提出信访终结案件应当符合“三个要件”,即程序要件:信访人的救济权利已经充分行使、放弃行使或者已经丧失;实质要件:检察机关对信访案件已经依法律按政策公正处理;信访要件:信访人仍反复控告申诉、缠访缠诉。对基层检察院而言,信访终结案件又可以分为三类,即:最高人民检察院交由本院终结告知的信访案件、本院向省一级检察院申报终结的信访案件和本院建议公安机关、法院等原办案单位依法终结的信访案件。控告自办案件的定义可以依照控告申诉检察部门处置信访的种类来确定,主要为:反映本院违法行使职权的控告、申诉案件,阻碍辩护人、诉讼代理人依法行使诉讼权利的控告、申诉案件,控告、申诉审查受理案件,上级机关或本院检察长交办、批办案件,息访息诉化解案件,普通信访案件,信访复查、评查案件,以及需要由控告申诉检察部门立案办理的其他案件等。

从处置目的考量,可以将控告自办案件分为稳控类案件和息访息诉化解类案件。稳控类案件立案后主要针对可能或者已经实施妨碍社会秩序、公共利益的信访行为落实稳控措施,达到排除妨碍或者降低后果发生概率的目的。主要有以下几类:(1)上级机关或本院检察长交办、批办突出信访的稳控处置;(2)具有较大社会影响、极端事件发生可能、扬言或曾经实施进京访或越级非正常访、涉众型金融犯罪案件集访及其他30人以上的集访、信访人病情危重、涉及较高级别领导干部或社会知名人士等情形的重大敏感信访的稳控处置;(3)重要节点或会议期间省市级以上重点信访对象以及排查上报省市级检察院的其他重点信访对象的稳控处置;(4)启动院领导包案处置的信访。息访息诉化解类案件既包括初次信访的化解,也包括重复信访的化解。

从信访事项立案合理性、必要性考量,可以将四类案件排除在立案范围之外。这四类案件包括:(1)不属于本院管辖范围且不需要转办的信访事项。不属于本院管辖的信访事项原则上不应作立案处理,但考虑到检察机关的法律监督职能,信访人对检察机关实施法律监督寄予较高期望,检察机关亦可以借助监督手段推动处置,而且信访事项转办通常需要与相关部门进行沟通处理,故未将不属于检察机关管辖但需要转办的信访事项排除在立案范围之外。(2)公益性事项,如窗口接待的法律咨询等。此类事项严格意义上不属于信访事项。(3)窗口接待中可以当场解决的信访事项。如案件查询、需要控告申诉检察部门向办案部门转交材料等。由于这些事项的处理比较简单,通常能够当场完成。(4)依照法律和相关规定,应当由专业部门负责处理的信访事项。如信访人提交羁押必要性审查申请,应当移送刑事执行检察部门办理等。出于职责分工和处理的保密性考虑,应当将相应的信访事项排除在控告申诉检察部门立案办理范围之外。

办结标准定位

案件办理必定有始有终。对于信访案件而言,难以完全比照诉讼案件,将某一种决定的作出确定为办结标准。参照《人民检察院控告申诉案件终结办法》的要求,可以拟出以下标准:

信访终结案件的办结标准。对基层院申报终结或建议终结的案件,以市检察院已决定终结或相关司法机关已采纳建议为准;对最高人民检察院决定终结的案件,以已由检察机关相应的责任单位向信访人送达《控告申诉案件终结告知书》为准。此标准的设定类似于诉讼案件,已由相应的政策予以明确。

控告自办案件的办结标准。这类案件应当符合以下条件:(1)案件审查达到“案清事明”的标准;(2)信访诉求处置到位。其中,对合法合理诉求,已经采纳和解决;对缺乏事实根据或者不符合法律规定的诉求,不予支持,并已向信访人做好解释疏导工作;(3)原案纠错和瑕疵补正工作已经落实到位;(4)对稳控类信访案件,信访人作出承诺理性上访的书面申明,或在特定时间段内未实施非正常上访行为,或其违法上访行为已受到公安机关相关处理约束;对化解类信访案件,信访人签署息访息诉承诺书,或口头明确表示不再上访并由检察人员通过笔录等形式记录在案,或自化解方案实施完成后六个月内未再上访。

制约体系定位

办案作为一项行使公权力的司法活动,有其特有的权力运行边界,由目的、原则、管辖、程序、步骤、方法等构成。同时应当配套相应的监督制约体系。笔者认为,应聚焦三个方面,构建制约体系。

职权分配。办理信访案件,主要涉及检察长、主办检察官、检察官三类人员职权的分配。检察官助理、书记员主要协助检察官工作,一般不存在可以自行决定的事项,故本文不作探讨。检察官是办理信访案件的责任主体,其能够自主接待控告、申诉、举报人,接受犯罪嫌疑人投案自首,决定受理信访事项,开展信访初核,实施调查计划或工作方案,主持案件公开审查、代表检察机关向信访人通报办理情况或宣布处理结果等。但涉及决定立案,决定召开评估会、公开审查会,决定向相关单位或部门提出反向审视意见,决定延长办案期限,决定案件办结等职权,应当由主办检察官或检察长行使。其中,涉及重大、疑难、复杂信访案件或信访案件处理中重大问题的,应当由检察长或检察委员会决定。职权的合理、有限分配有利于对办案活动从程序上开展监督制约。

上级监督指导。对基层检察院而言,主要聚焦涉法涉诉信访工作领导小组和省市级检察院控告申诉检察部门两个主体的监督指导。涉法涉诉信访工作领导小组是某个检察机关内部负责组织、指挥、协调信访工作的领导机构,通常由检察长任组长。上述领导小组对信访办案活动的制约作用主要体现在:(1)在办案力量调配上,对于重大、疑难、复杂的信访案件,经检察长批准,可以在全院范围内抽调专门力量组成临时性办案组织,或者要求内部相关部门支持、配合控告申诉检察部门办理案件,亦可以决定办案人员的回避问题;(2)信访案件办理过程中或办结后,可以以召开会议讨论、要求书面报告或口头汇报等形式进行监督指导;(3)研究决定办案机制建设;(4)研究决定对反向审视意见的处理和相关人员的追责问题;(5)研究决定信访处置对外沟通协调的重大事宜等。

省市级检察院控告申诉检察部门主要承担业务指导的责任,体现在:(1)交办信访案件,并要求基层院定期报告办理情况和办理结果;(2)对重大、疑难、复杂信访案件,可以决定提级办理;(3)发现基层院办案结论存在错误的,可以自行变更决定或者指令基层院变更决定;(4)建立信访案件重要办理节点的备案审查制度,如立案和办结后,要求基层院上报相关材料,针对备案审查中发现的问题,提出纠正意见;(5)组织专项检查、专题汇报、专项统计等活动;(6)研究决定辖区内信访案件的办案机制、职权分配等事宜。

案件管理部门专业化监督。当前,检察机关案件管理工作体系已经形成,从案件入口到出口,案件管理部门承担对检察机关所有办理案件的全覆盖、专业化监督工作。案件管理部门对信访办案活动的专业化监督,主要体现在:(1)流程监管,发放信访案件案号,可以进行案件随机分配,要求控告申诉检察部门将案件从立案到办结整个流程的完整信息录入相关的办案系统备查;(2)要求控告申诉检察部门将案件所在材料录入系统,开展个案办理质量分析,认定司法瑕疵或司法错误,提出追责意见;(3)将检查发现的办案问题,区分责任后,录入或建议录入相应检察人员的司法档案;(4)对有认识分歧、工作方式采用争议、法律政策适用异议以及存在质量问题的案件,组织召开案件评查会议进行讨论;(5)组织专项检查活动,反馈检查意见并督促整改。