作者:上海交通大学城市科学研究院院长、首席专家 刘士林

长江经济带三大城市群加在一起,人口众多、面积巨大、经济海量、层级多元、关系复杂,而建设目标是要把自成一体的城市群整合起来,使原本关系松散、来往不密切的“城市个体”,发展成为一个具有一致的思维和判断能力,并在重大战略上可以做出一致反应和行为的“巨型有机体”。而要推进这样一个庞然大物快速发展,统一的战略部署、内在的组织协调当然首当其冲。

从提倡大规模产业和交通建设转而强调以生态为先导的适度开发建设,主要原因在于长江流域的人口集聚程度相对较高,与我国其他的城市系统相比开发的程度也相对比较高,不可能再承受更高强度的开发建设。同时,把生态、文化和生活质量作为评判长江三大城市群的主要标准,凸显了中央城市工作会议确立的“人民城市为人民”的新型城镇化目标。

2018年6月14日,《人民日报》全文发表了习近平《在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话》,这是习近平总书记主持召开的第二次长江经济带发展座谈会。对进一步落实党中央做出的推动长江经济带发展的重大决策具有重要意义。自2017年《长江经济带发展规划纲要》提出“共搞大?；?不搞大开发”以来,沿江开展了系列专项整治行动,非法码头中有959座已彻底拆除、402座已基本整改规范,饮用水源地、入河排污口、化工污染、固体废物等专项整治行动扎实开展,长江水质优良比例由2015年底的74.3%提高到2017年三季度的77.3%。当今世界是城市世界。城市群是我国新型城镇化战略的主体形态。沿长江自东向西依次分布的长三角、长江中游和成渝三大国家级城市群,他们的规划、建设、生态修复、社会治理和文化发展,对于推动长江经济带进入高质量发展的新阶段具有举足轻重的地位。

长江经济带三大城市群的总体情况和规划问题

长江经济带三大城市群共包含73个城市,其中长三角城市群为26个城市,长江中游城市群为31个城市,成渝城市群为16个城市。从目前的总体情况看,在人口总量上,长三角总人口达到1.37亿,长江中游城市群总人口为1.30亿,成渝城市群达到1.05亿。在空间规模上,长三角的土地面积总计达21万平方公里,长江中游土地面积超过34万平方公里,成渝城市群近24万平方公里。在经济发展水平上,以人均GDP为例,长三角的人均GDP近7万元人民币,长江中游的人均GDP为3.7万元人民币,成渝城市群的人均GDP近3万元人民币。这说明三大城市群的经济基础、发展资源等差别还是比较显著的。

长江经济带上的三大城市群,目前都已进入“国家队”,但由于基础、阶段和资源的差异,三大城市群在战略定位上已有差异,其中,长三角的发展目标探索多年,定位于建设世界级城市群,在战略层级上最高。长江中游城市群主要是由3个城市群(武汉城市圈、环长株潭城市群和环鄱阳湖城市群)组合而成,目前最需要的是理顺内部的关系和完成秩序的构建,但这个过程的推进不会一帆风顺,在短期内很难形成一个具有实质意义、为各板块认可并实施的战略定位。成渝城市群的主要问题是农业包袱重和经济水平低,据上海交通大学城市科学研究院发布的《中国城市群发展报告2016》,成渝城市群的综合发展水平在我国9大城市群中处于垫底位置,而且“成”和“渝”两大中心城市的协调和协作也不是很顺畅。如在国务院2011年批复的《成渝经济区区域规划》中,共设置了4个城市群,其中属于四川内部的两个(成都城市群和成都南部城市群),很快就完成规划并报批通过,而涉及川渝两地的城市群,至今连规划也没有做出来。

三大城市群过去都有自己的规划,也都按照各自的规划一直推进着。但以往规划的问题主要有两方面:一是视野不够开阔,主要局限在“长江的某一段”,这就必然导致“画地为牢”甚至是“以邻为壑”,而国家把整个长江作为一个战略规划,也是要纠正这种城市群建设中的“山头主义”;二是战略主题发生重大变革。以往的规划主要是经济规划,不大考虑经济发展和环境?；ぴ趺赐骋?产业转移和产业转型怎么协调,城市开发建设和城市共享发展怎么协同等问题,或者只是“嘴上说说,墙上挂挂”,和《长江经济带发展规划纲要》提出的“坚持生态优先、绿色发展,共抓大?；?不搞大开发”冲突矛盾很大。所以说,目前三大城市群在战略思路上都面临着“洗心革面”的重大变革,这个变革是深层次和根本性的,势必对各城市群及城市群的各方面都带来巨大的影响。这个问题要依据新的战略定位好好研究,也不是几句话可以说清楚的。

探索建立三大城市群协同发展新机制

在国家带状发展战略的总体框架下,三大城市群需要探索建立协同和一体化发展的新机制,其核心不是局部和细节上的“修修补补”,而是要探索和建立城市群发展的新思路和新模式。这主要可以从两方面看:

首先,城市化主要有“单体式”和“城市群”两种发展模式。前者的突出特征是“单打独斗”、“以邻为壑”,对外加剧了城市之间的“同质竞争”,对内激化了城市内部的“恶性博弈”,往往造成区域内资源、资金和人才的巨大浪费和低效配置,并直接损害了城市社会应有的公平、正义及人的精神生态。后者的目标是通过建立合理的城市分工和层级体系,解决区域内以“产业同质竞争、项目重复建设、空间批量生产”为特征的“粗放型城市发展模式”,以及城市与乡村在工业化和城市化进程中不断激化的对立和冲突,促进都市、城市、乡镇、农村的协调、均衡和可持续发展。自20世纪60年代以后,“单体式”城市发展模式在西方国家逐渐退出历史舞台,城市群成为城市化进程和区域发展的主流趋势。

其次,长江经济带三大城市群加在一起,人口众多、面积巨大、经济海量、层级多元、关系复杂,而建设目标是要把自成一体的城市群整合起来,使原本关系松散、来往不密切的“城市个体”,发展成为一个具有一致的思维和判断能力,并在重大战略上可以做出一致反应和行为的“巨型有机体”。而要推进这样一个庞然大物快速发展,统一的战略部署、内在的组织协调当然首当其冲。也可以说,越需要一个内在机制更加复杂、外在规范更加严密的城市分工体系与协作协同机制。举个简单的例子,比如长江生态保护方面,就不可能是任何一个城市群可以做到的,只要有其中的任何一段不履行“坚持生态优先、绿色发展,共抓大保护,不搞大开发”,就不可能实现长江经济带的战略发展目标。只要有其中一段被污染了,也就不可能实现长江沿线的绿色发展。

结合我国城市群建设中存在的问题,对三大城市群的协同发展可提出两点建议:一是要有政策、机制方面的“霹雳手段”,主要用于统一政令、考核与管理,在“去产能”过剩、开展环境保护等方面,不允许有任何例外和另搞一套。以明确一致的政策、标准统一的考核问责等,确保长江经济带按照新的发展理念来建设。二是还要有以文化、价值为核心的“菩萨心肠”。缺乏长江流域各主体的文化和价值认同,结果必然是“见了好处大家一拥而上,见到责任和义务能推就推”。要有效应对这些问题,必须要更多地考虑建立“文化和价值的区域合作机制”,促进和引导大家真正成为一个“命运共同体”,既有共同的利益关系,也有良好的情感基础,避免一碰到问题和挑战,就出现“夫妻本是同林鸟,大难临头各自飞”。

“文化型城市群”引领长江流域实现生态发展

一般说来,城市群建设主要有两种模式:一是传统的主要以经济、交通和人口作为测评指标的“经济型城市群”,二是新出现的主要以生态、文化和生活质量作为评判标准的“文化型城市群”。在全球人口爆炸、能源?；⑸肪臣本缍窕牡毕?“文化型城市群”日益成为全球城市化和区域发展的主流和大趋势。

2015年发布的《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》,提出长江经济带发展的主要工作是“提升长江黄金水道功能”、“建设综合立体交通走廊”、“创新驱动促进产业转型升级”,基本原则之一是“通道支撑、融合发展,以沿江综合运输大通道为支撑,促进上中下游要素合理流动、产业分工协作”,其他还包括“建设上海经南京、合肥、武汉、重庆至成都的沿江高速铁路和上海经杭州、南昌、长沙、贵阳至昆明的沪昆高速铁路,连通南北高速铁路和快速铁路,形成覆盖50万人口以上城市的快速铁路网”等,可以说主要走的是“经济型城市群”的规划建设模式。而2016年发布的《长江经济带发展规划纲要》明确提出:“长江经济带发展的战略定位必须坚持生态优先、绿色发展,共抓大?；?不搞大开发”,在总体上是一个以生态、文化和生活质量作为评判标准和发展目标的“文化型城市群”规划。

这不仅是发展理念的一个巨大创新,也是发展模式的一次重大进步。从提倡大规模产业和交通建设转而强调以生态为先导的适度开发建设,主要原因在于长江流域的人口集聚程度相对较高,与我国其他的城市系统相比开发的程度也相对比较高,不可能再承受更高强度的开发建设。同时,把生态、文化和生活质量作为评判长江三大城市群的主要标准,凸显了中央城市工作会议确立的“人民城市为人民”的新型城镇化目标,以此来引导长江经济带的空间规划、产业布局、城市基础设施建设、公共文化服务配套等,对于实现整个流域的生态发展、解决现阶段“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”均具有重大的现实意义。