作者:中国人民大学法学院教授、比较行政法研究所所长 杨建顺

7月13日中国警察网报道,北京警方联合城管综合执法严打“黑摩的”。该报道称,《北京市查处非法客运若干规定》正式实施后,对非法客运的“黑摩的”,城管部门可以依法没收车辆,对打击“黑摩的”效果更明显。北京警方将联合城管部门在北京全市持续开展综合执法,打击非法营运行为,保障群众出行安全。

政府为解决非法客运的问题,以地方性法规的形式来提供法依据,体现了以法治思维和法治方式解决问题的观念和能力,值得充分肯定。但是,该报道使用了“警方联合城管综合执法”的表述,则在一定程度上反映了尚存在的问题。这种表述可能是一种误读,也可能是体现了对执法体制尚未理顺的一种无奈——既然“城管部门可以依法没收车辆,对打击‘黑摩的’效果更明显”,为何还要警方来联合城管部门?即便是联合,为什么不是作为没收主体的城管部门联合警方?既然是“联合”执法,又怎么可称其为“综合执法”?

相对于各自为政的单独执法、专业执法方式,联合执法是指由两个以上多个部门联合起来,各自履行职责,依法对相关事项进行处置。联合执法可以作出多个处理决定。而综合执法则是以框定管理职责、明确主管部门、综合设置机构为前提,对综合设置或者指定的某个部门进行总括性授权,由其承担原本由多个部门承担的相关执法职能,来对相关事务进行统一处置。综合执法只能作出一个或者一类处理决定。综合执法是执法的一种形态,其与单独执法、联合执法是互补的关系,不宜简单称之为联合执法的升级版。唯有行政执法专业化和执法部门综合化有机结合,才能有效推动城市管理走向城市治理。

针对打击“黑摩的”,《北京市查处非法客运若干规定》并未创设综合执法体制。该《规定》第7条规定:禁止擅自利用摩托车、三轮车、残疾人机动轮椅车和其他不适合载客的车辆从事客运经营。违反该规定的,由城市管理综合行政执法机关没收车辆。这里的授权很明确,没收“黑摩的”的权限归属于“城市管理综合行政执法机关”,即通常所说的“城管执法机关”。所以,警方要严打“黑摩的”,只能是联合城管执法机关,这是一种联合执法机制的体现。在打击“黑摩的”方面,要两个部门联合,难免造成人力物力财力方面的不经济。从立法上确立综合执法体制,具有重要意义。

其实,该《规定》在执法体制改革方面也有一定尝试,只是尚未达到创设综合执法体制的程度。例如,该《规定》第4条规定:未经许可擅自从事或者组织从事巡游出租汽车客运经营的,由交通行政执法部门、城市管理综合行政执法机关(以下统称执法部门)依照职责分工责令停止经营,扣押车辆。在这里,如果将“执法部门”予以综合设置或者统一指定,便可期待综合执法体制改革的推进。长期以来,对非法客运的处罚权,一部分是交通行政执法部门的,一部分是城市综合行政执法部门的,而且他们要“按照市人民政府确定的管辖区域”进行分工,这样一些权限交集在一起,难免不确定性,不利于提高城市管理和公共服务水平,应当通过立法予以统一整序。

权力在执法部门内部实行综合统一,对外行使权力则只能作为一个主体出现,这是行政主体论的内在要求,也是综合执法体制改革的目标。在行政处罚权、强制权和许可权等相对集中的领域推行综合执法,这是体制改革的一种手段或者路径,是将相对集中的权力最终固化至一个部门的过程性、阶段性探索环节,故而,推进综合执法的全过程需要以立法为支撑,要通过立法来确立综合执法部门的设立及由其相对集中行使的权力。制定地方性法规而不创设综合执法体制,或许会造成立法资源浪费;推进综合执法体制改革而不选立法路径,仅凭于通知、意见等推进综合执法体制改革,试点阶段暂且不论,要推向“整域”,则其法律依据值得商榷。