作者:国家发展改革委能源所原所长、研究员 周大地

绿色发展是新发展理念中重要一环,也是新时代高质量发展的重要组成部分。在我国建设生态文明的进程中,节约资源和保护环境都是基本国策。保护环境不但要使发展不以新的环境污染和破坏为代价,还需要使已经受到污染和破坏的环境质量逐步得到治理,使生态环境得到休养恢复?；肪澄廴镜哪┒酥卫硭淙槐匾?但末端治理往往需要更多的能源和其它物料的投入,很容易形成二次污染和新的资源环境问题。因此,我国的环境治理必须以源头治理为本,从尽可能减少资源消耗做起,从源头减少污染排放。

推进绿色发展,需要建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向,建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。这种经济体系的建立和完善,不但需要有力的行政性措施,也包括建立可以保障和推动绿色发展的市场信号体系。资源产品的价格就是最重要的市场信号。

在市场经济条件下,由于环境污染及其影响的外部性特点,由市场供需条件和直接生产成本形成的各种重要资源产品的市场价格,往往难以包括这些生产行为的环境外部成本。为了?；せ肪?我们必须用准入限制、排放标准、环境排放总量控制等行政管理措施,对经济活动的环境影响进行控制和制约。这些措施也可以作为市场信号的组成部分。但是能源等基础资源性产品的价格,不但对于各种生产活动,而且对于终端消费活动,都有基础性引导功能。科学的价格体系是引导市场活动走向绿色发展的基础条件之一。我国的能源价格政策需要充分考虑对绿色发展的支持和方向引导。

世界各国的能源价格治理实践,充分说明能源价格对能源消费有巨大的长期引导作用。多数发达国家实行的是鼓励节能,抑制能源高消费的能源价格管理政策。多数工业化国家的燃油和电力价格都有较高消费税、环境税的附加,使用户的油价电价水平高于市场供需和直接生产成本加成价格。少数国家实行对市场价格基本不干预,主要由市场自己形成价格的政策。一些能源资源和生产大国,对国内消费实行了低价补贴政策。长期执行下来,这些国家的能源利用效率出现了巨大的差别。实行消费补贴的国家,基本上无一例外地成为能源利用效率最低、浪费性消费最多的国家。完全由市场定价,因而能源价格较低的国家,能源利用效率也很低。例如采取这种价格政策的美国,人均能源消费量是发达程度基本相同的欧洲国家平均值的两倍左右,许多关键用能技术也比较落后。而对能源价格进行政策干预,维持较高能源价格水平的多数发达国家,其能源利用效率也是相对较高的,能源结构也更加低碳化。

过去,我国的电价由政府直接管理。目前进行的电力体制改革,引进发电、用电环节的竞争机制,目的是让市场更多地决定价格变化。由于电力输运和配送电网的技术非竞争性,各国的电力价格基本上都受到政府不同程度的规制管理。今后我国的电价也必然保留合理程度的规制管理。在电价规制管理中,进一步考虑绿色发展的政策引导作用,是我国电价改革的重要内容。

建立绿色发展的能源价格体系,要认真考虑逐步取消对居民直接消费的电力和热力的交叉补贴。我国的居民用电价格,在世界主要经济体国家中都是比较低的。居民电价比美国这样不对电价进行政策干预的国家还低。从长远发展看,我国还需要逐步引入消费税、环境税等因素,抑制浪费性能源和电力消费,鼓励节能节电,促进资源节约和高效利用,为绿色低碳发展建立更高质量的正确价格信号体系。

除了能源电力价格平均水平的政策目标设置以外,价格结构的合理化也是绿色发展价格体系建设的重要内容。差别电价是针对不同用户实施不同电价的常用政策措施。在市场经济中,差别价格其实早就得到广泛应用。商品销售的重要策略就是针对不同支付能力的用户采取不同的定价方式,有高支付能力的用户往往可以为某些并不重要的额外服务对同样的商品支付高得多的价格,而对部分支付能力较低的用户,商家也可能让利销售以获得更多的销售数量,通过薄利多销得到更多的总利润。和企业差别价格实践目的是利润最大化不一样,政府的差别价格政策主要考虑的是各种社会目标如何通过价格变化得以实现。对于电价管理而言,可以对需要限制的用户实现高电价,而对鼓励发展的用户适当给予价格优惠。

近两年来,我国电力消费增速加快,从2016年的年增5.2%,到2017年提高到6.6%,今年前5个月电力消费增速高达9.7%,而且其中5月份进一步提高到11.4%。高耗能原材料行业的电力消费也出现增速提高的现象。今年前5个月第二产业电力消费同比增速达到7.7%,5月份黑色冶金和建材用电增速分别达到18.6%和14.6%,是多年来的新高。这种超常高速增长,引起人们的担忧。近年来电力装机容量总体过剩,在发电能力供大于求条件下的竞价上网,压缩了生产者的合理利润空间,使市场电价畸低。一些高能耗用电大户通过直购机制获得较低电价,刺激了高能耗产品的生产。

我国高耗能行业产量过高,已经超出国内需求。2017年我国钢材出口量达到7541万吨,高耗电的铝出口达到479万吨,镁45万吨。我国资源不丰富的铜出口也有81万吨以上。高耗能的化肥出口2400多万吨,其中尿素有465万吨。这些高耗能产品生产过程基本上都是高污染高排放。我国经济转向高质量发展,需要对这些高耗能高排放行业进行引导,使之提高能效、优化结构、降低使用的强度。

我国已经对若干种高能耗高排放的产品生产行业用电实行了差别电价,用高于其它工业的电价,对这些行业实行一定的制约。对一些淘汰和限制类的企业用电,实行更高的差别电价。但近年来由于电力供应能力有所富余,这些政策的具体实行有所放松,没有得到严格执行。这种情况应该尽快得到纠正,加强差别价格的正确引导方向和力度。

近年来我国电力消费增速加快的另一个推动因素是第三产业和民用电力的快速增长。这些领域的电力消费提高了我国电力的峰谷差,部分地方电力峰荷不断出现新高峰,加大了电力系统保供的压力。为了保证为时不长的高峰负荷,许多发电设备的实际利用率进一步降低,部分地方还要加大外来电的长距离输送设施建设,而利用时间短,输电设施利用率过低,又大幅度提高了供电的成本。保障电力供应稳定可靠,不能单纯依靠增加供应保障设施,不断加大发电调峰能力和电网短时长距离输电能力。峰谷负荷差距大,电力设施利用率低,系统建设成本过高,用户的电价也必然不断升高。合理引导需求,实现错峰用电,鼓励用户在负荷高峰期少用电,改为在负荷低谷用电,是减少电源过多投资,提高电力系统应用效率,整体降低用户平均用电成本的科学方法。这也是绿色用电的重要内容之一。

用峰谷差别电价引导消费,是错峰填谷,降低供电整体成本,节约资源,高效用电的有效做法。在峰荷压力大的地区,可以进一步增大电价的峰谷差,会更有力地引导用户合理调整用电时间,使社会资源利用效率提高。

我国居民用电长期受到交叉补贴的照顾,居民电价是各种用电户里价格最低的。这种低电价有悖实际供电成本结构。不分居民收入的实际差别,一律给予同样的电价补贴,实际上是对高收入、高用电户给予更多补贴。这是很不公平的,也不是补贴政策的初衷。各地现在已经引进的居民用户阶梯电价,是对居民用电补贴合理化的重要调整措施。用电多的用户,在多用的部分,减少单位用电量的补贴数额,用电越多,增量部分的补贴就越低。尽管还没有取消补贴,但降低了对大用户的补贴水平,减少了不公平的程度。提高阶梯电价的价差,调整阶梯间距,降低高补贴电量数额,可以作为一种整体上降低民用电价交叉补贴,同时提高补贴公平性的有效措施。

阶梯电价不仅可以用在民用电价,而且可以应用于许多工商用户领域。对工商用户的阶梯电价,可以根据不同行业节能标准,对实现先进用电效率部分采用基本电价,对超过高能效标准部分逐步阶梯提高电价,以鼓励用户进行节能改造和加强节能管理,对低效用电户也有所制约,推动淘汰落后。

我国促进绿色发展的电价机制的建设,还需要做更多的努力。从电价总体水平的目标设定,到差别电价,阶梯电价的合理设定,加强区别实施力度,都可以做大量完善和改进。最近,国家发展改革委推出的《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》,包括了取消不合理电价补贴,加强差别和阶梯电价实施力度等措施。同时鼓励地方根据本地实际情况,采取比国家更为严厉的差别力度。这是我国政府为转变发展和消费方式,深入推进供给侧结构性改革,实现高质量发展和绿色发展的及时政策跟进。我们期待这个政策举措,在全国各地得到认真贯彻执行,并有更多的创新。