近年来,特色小镇建设作为一种新的经济增长点,在促进产业转型升级、城市化、统筹城乡发展等方面,发挥了非常重要的积极作用。但是,在特色小镇推进过程中也出现一些问题,尤其是特色小镇的泡沫化问题。

特色小镇泡沫化的表现。数量膨胀化。除全国层面的1000个小镇外,很多地方出台了省、市、县层面的小镇培育建设计划。有些地方对特色小镇的内涵理解不清楚,只是为求政绩在跟风建设,因此出现盲目追求小镇数量、投资规模、建设速度而忽视小镇质量的现象。全国计划建设特色小镇的总量已多达五六千个。如果按照每个特色小镇平均20亿的投资规模估算,全国特色小镇建设总投资会超过10万亿元,如此体量大、涉及面广的投资,其功能和效果应慎重对待。

建设房地产化。有的房地产商认为特色小镇是房地产的“逃生之路”,是未来10年房地产行业发展的方向。一些地方政府为促进特色小镇建设,在很多方面提供了优惠措施,房地产商以建设特色小镇的名义向政府拿地的成本相对较低。因此,有些特色小镇其实是房地产商在借产业概念的炒作,变相拿地做房地产,存在“假小镇真房产”。

政府债务加剧化。地方政府由于财政预算约束,以及对土地财政的惯性依赖,往往赋予特色小镇重要的融资功能。在特色小镇的建设过程中,很多地方政府大包大揽,基本没有吸引市场资本的参与,造成政府债务负担加重。

产业空心化。有些特色小镇的建设出现本末倒置、有形无魂现象:这些特色小镇的设计很高端、生态绿化很美观、工作生活配套很完善,但“特色产业”无特色、无根基、无辐射带动性,没有清晰的盈利模式,难以平衡前期的投入,缺乏可持续发展能力。

运营低端化。当特色小镇规划、设计、建设完成之后,运营便成为主要任务。地方对特色小镇的运营问题,在理念认识上还参差不齐,在做法上还有待完善。由政府相关部门直接运营,或交给参与小镇建设的当地国企,或委托给房产商;有些小镇甚至将运营与物业管理等同,将运营委托给物业公司。由于特色小镇运营是新事物,极其缺乏专业的运营主体,这是造成特色小镇虚而不实的原因之一。

做实做强特色小镇的前提条件。特色小镇泡沫化的各种表现,背后体现了理念、组织、制度等多方面的不足。为将特色小镇做实做强,克服泡沫化,要从整体谋划、清晰定位、组织保障、完善考评、有效激励、专业运营等多方面整体协同推进。

因地制宜科学谋划。要注意时空根植性,合理布局区域内小镇的数量。地方政府不能为跟风、追求政绩、享受优惠而盲目建特色小镇。国内外的先进经验可参考,但不能照搬。要认识到区域禀赋、发展阶段、产业环境、文化氛围等差异,从本地实际出发,发展适合当地并有较强特色产业支撑的小镇。

打造产业升级和创新的平台。产业是特色小镇可持续发展的重中之重。特色小镇应建设为推进产业创新和培育新兴产业的平台。特色小镇要极其重视产业专精发展、高端要素集聚、投入产出效益等几个关键环节。产业升级和创新是小镇建设的灵魂,在申报、评选、考核、认定的全过程中,都应是重点考察的内容。一要提升定位,把特色小镇打造成集聚区域优质资源和驱动区域创新发展的增长极;二要提升要素集聚能力和产业创新能力,瞄准创新前沿,引进和培育标杆企业,提升产业特色的质量;三要提升小镇的综合服务功能,使特色小镇与城市融合,成为城市体系里小而精美、宜居宜业的空间。

完善考核评估体系。采取动态的量化考核方式。一是提高进入门槛。至少在地市级层面,要统筹协调都市圈、城市群和中心城市的特色小镇布局,县域层面不能盲目布局过多的特色小镇。二是注重考核内容的多元化和持续化。特色小镇建设涉及的多元主体以及特色小镇所承载的重要使命,使得其考核必然是多元和持续的。为避免政府债务扩大化,不仅要考核总投资,还应考核市场投资在总投资中的比重。为避免房地产独大、特色产业不明显等问题,应考核特色产业的投入比重、产出比重,并应重点考察这些比重的长期增长情况。根据不同阶段的特性,合理设置考核内容。三是建立竞争性的机制。建议建立优者上、劣者下的动态竞争格局。

实施有奖有罚的期权激励。期权式奖励能避免地方政府建设小镇过程中的政策投机行为。期权式激励可以重点从土地和财政方面来展开。一是土地要素保障。对如期完成年度任务的地方,上级政府可以按实际使用土地指标的一定比例给予配套奖励。对考核期内未达标的,则应加倍倒扣用地指标。对房产类的占地应不配套或少配套。二是财政支持。特色小镇如定期完成考核,则“新增”财政收入上交上级财政的部分,可实行初期全额返还地方政府,后期减征的方式。鼓励地方政府将所获得的这些财政支持反哺市场主体。对“新增”而不是“总量”财政收入的奖励,能克服地方政府参与特色小镇建设的短期行为。将这些财政支持长期用于反哺市场主体,能激励企业专注于核心竞争力的打造。

补齐运营短板。运营短板是未来制约特色小镇发展的最大难题。运营的主要目的是搭建创新创业的空间、营造好的产业氛围、实现小镇的自我造血功能。较之以往的城市运营,特色小镇的运营必须在理念、运营主体、运营内容等方面有所突破。要让市场成为资源配置中的决定力量。在运营主体方面,要由更懂行业的市场主体来主导。在运营内容方面,要重点关注产业生态营造、集聚高端要素、引进或培育龙头企业、突破产业链核心环节等。