作者:贺夏蓉

深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的重大战略决策,是事关全局的重大政治体制改革。作为行使国家监察职能的专责机关,监察委员会是政治机关和国家反腐败工作机构。全面、系统、准确理解监察委员会的政治属性,对于统一思想、凝聚共识有重要的引领作用,对推进监察工作开展有重要的理论和实践意义。

监察委员会是政治机关。国家监察体制改革是一项重大的政治体制改革。监察法第三条规定,各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,明确了监察委员会在国家机构中的地位和作用。同时,监察委员会作为行使国家监察职能的专责机关,与党的纪律检查机关合署办公,从而实现党对国家监察工作的领导,是实现党和国家自我监督的政治机关。它既不是行政机关、也不是司法机关。我们用否定排除法来分析,首先,它不是行政机关。行政机关是指按照国家宪法和有关组织法的规定而设立的,代表国家依法行使行政权,组织和管理国家行政事务的国家机关。从广义上讲,它是一级政府机关的总称,即国家政权组织中执行国家法律,从事国家政务、机关内部事务和社会公共事务管理的政府机关及其工作部门。从此定义可以看出,监察委员会由人民代表大会选举产生,并对其负责,显然完全不同于原来的行政监察机关,也不再隶属于各级人民政府,自然不是行政机关。其次,它不是司法机关。司法机关是指依法行使司法权的国家机关。在我国,司法机关是指法院、检察院,在处理刑事案件时参与司法活动的公安机关等。从司法机关的定义可以看出,监察委员会在职权、性质等各个方面与司法机关有着根本区别。改革之后,监察机关不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加,而是在党的直接领导下,代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督,既调查职务违法行为,又调查职务犯罪行为,通过“依托纪检、拓展监察、衔接司法”,实现“一加一大于二”的效果,这是中国特色的自我监督路径,是中国所独有的“知识产权”。

监察权本质上是政治权力。监察机关的监察权是政治权,而不是司法权,其在主体、程序、对象、内容、过程等各方面都与之不同。首先,从政治权力的定义来看,政治权力是政治主体对一定政治客体的制约能力。政治权力是权力现象和权力行为在政治领域中的表现,它是一种政治力量,其所要实现的目的与政治相联系。论证监察权的本质是政治权,我们可以从“监察权不是司法权”的否定排除法来分析。司法权是指特定的国家机关通过开展依其法定职权和一定程序,由审判的形式将相关法律适用于具体案件的专门化活动而享有的权力,司法权包括审判权、检察权和侦查权。首先,监察权不是审判权。法院是审判机关,人民法院依照法律独立行使审判权。审判权是法院所专有的一种排他性的基本权力,除法院之外其他任何机关不享有这种权力。其次,监察权也不是检察权。检察权是国家赋予检察机关对国家的宪法、法制的统一、正确地执行进行监督的权力,其着重解决的是行为的合法性问题,而监察权重点解决的是公职人员的廉洁问题。第三,监察机关的调查权也不同于侦查权。从对象来看,监察对象是行使公权力的公职人员,而不是普通的刑事犯罪嫌疑人;从内容来看,监察机关调查的是职务违法行为和职务犯罪行为,不是一般刑事犯罪行为;从过程来看,监察机关的调查既要严格依法收集证据,也要用党章党规党纪、理想信念宗旨做被调查人的思想政治工作,而不仅仅是收集证据,查明犯罪事实。从对比分析可以看出,监察委员会不是司法机关,其监察权也不是司法权。监察法的一系列规定在制度设计上形成了“监委调查、检察院起诉、法院审判”的协同工作机制,体现了党内监督与国家监察的内在一致和高度互补。

监察工作必须旗帜鲜明讲政治。监察委员会作为政治机关,从事的是政治活动,执行的是政治任务,政治属性是第一属性、根本属性,在履行监督、调查、处置职责过程中,必须牢固树立“四个意识”,始终把讲政治放在首位,始终站在党和人民的立场上看问题,用政治眼光、政治立场来分析、解决问题。既要加强日常监督、查清职务违法犯罪事实,进行相应处置,还要开展严肃的思想政治工作,进行理想信念宗旨教育,做到惩前毖后、治病救人,努力取得良好的政治效果、法纪效果和社会效果。第一,从监察机关的工作原则来看,监察法第五条规定,国家监察工作惩戒与教育相结合,宽严相济。这是惩前毖后、治病救人方针在监察工作中的体现,是监委开展工作的重要遵循。惩前毖后、治病救人作为我们党的一贯方针,达到这一目的,必然要求将“四种形态”运用到监察工作中,不断增强反腐败斗争的政策性、政治性。将“四种形态”基本原理运用到监察工作中,本身就体现了讲政治的要求。毛泽东说:“政治就是把支持我们的人搞得多多的,把反对我们的人搞得少少的。”审查调查中的思想政治工作,就是做人的工作;根据被审查调查对象的认错、悔错态度和改错情节进行“四种形态”之间的转化,就是争取人心的工作。在监察工作中运用“四种形态”就是讲政治的具体化。第二,从监察机关的职责来看,监察法第十一条规定了监察委员会监督、调查、处置三项主要职责,这不只是调查,不光是针对“第四种形态”、查处腐败案件。也就是说,监察机关的首要职责是监督。监委的监督和纪委的监督在指导思想、基本原则、理念立场上是高度一致的。监察委员会的监督职责体现在“代表党和国家,依照宪法、监察法和有关法律法规,监督所有公职人员行使公权力的行为是否正确,确保党和国家的路线方针政策贯彻落实,确保权力不被滥用”上。监察委员会不是单纯的办案机构,必须综合分析政治生态整体情况,把握“树木”和“森林”关系,深化运用监督执纪“四种形态”,防止党员干部和公职人员要么是“好同志”要么是“阶下囚”。第三,从监察对象全覆盖来看,以零容忍态度惩治腐败是我们党对人民的庄严承诺。在反腐败斗争形势依然严峻复杂的背景下,坚持党的领导,整合分散的反腐败力量,在实现党内监督全覆盖的同时,构建集中统一、权威高效的监察体系,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,有力推动全面从严治党向纵深发展。(贺夏蓉)