外军透视

韩国能在2023年收回战时作战指挥权吗

据韩国《朝鲜日报》报道，韩国国防部长宋永武5月11日在首尔龙山国防会议中心出席国防预算讨论会期间表示，韩国拟于2023年从美国手中收回战时作战指挥权。

这是自李明博和朴槿惠政府两度推迟战时作战指挥权移交时间以来，韩国第三次明确提出收回战时作战指挥权的时间表。此次韩国若能如愿，无疑将产生深远的影响。

时局的新变化

韩国是世界上唯一将战时作战指挥权交给其他国家掌握的国家。战时作战指挥权控制在美军手中，始作俑者其实是韩国自己，而此后多次推迟战时作战指挥权的移交，也主要是韩国出于自身安全的盘算造成的。如今明确提出2023年前收回战时作战指挥权，主要是时局出现了一些新变化。

今年以来，朝鲜半岛形势发生了重大转折。随着朝鲜领导人金正恩2018年新年贺词释放合作善意，朝韩关系显著升温，朝鲜半岛局势由紧张对峙迅速转变为年初的北南和解与合作态势。朝韩双方不仅在板门店举行数次副部长级会谈，平昌冬奥会上也热情互动，尽显“北南一家亲”。

4月27日，朝韩首脑在板门店举行会晤，表示在年内签署和平条约。朝美两国也商定，就“实现半岛无核化、使两国关系正?；钡姆桨福?月12日在新加坡举行首次朝美首脑会晤。朝鲜已公开表示，将在5月底炸毁位于丰溪里的核试验场。

周边安全环境的转好，使得韩国将收回战时作战指挥权提上日程成为可能。更进一步讲，朝鲜一直忌惮的是美国在朝鲜半岛的军事存在，韩国此举在某种程度上也是对朝鲜做出的一种柔性政治姿态，有利于当前的朝韩与朝美对话。

韩国针对朝鲜构建的“韩国型三轴作战体系”也取得积极进展。长期以来，韩国面对朝鲜的核导威胁，主要依靠美国提供的核?；ど　⒀由焱逡约案髦值嫉缙谠ぞ低?。为此，韩国提出在2023年前建成“韩国型三轴作战体系”，并以此作为收回战时作战指挥权的先决条件。

“韩国型三轴作战体系”的核心——“杀伤链”系统由射程超过500公里的远程空地导弹、多用途侦察预警卫星和长航时无人战略侦察机组成。2016年12月，韩国从欧洲“金牛座”系统公司引进的“金牛座”KEPD 350K远程空地导弹装备韩空军第11战斗飞行团。以韩空军3个中队共40架F-15K战斗机每架挂载两枚“金牛座”导弹计算，韩军理论上具备了在500公里外一次性攻击80个目标的精确打击能力，弥补了韩军中远程攻击能力的不足。

今年4月19日，美国总统特朗普签署国家安全总统备忘录，大幅放宽对盟友的常规武器出口与转让限制。韩国很可能因此成为直接受益者，在获得具有高清侦察能力的“全球鹰”长航时无人侦察机、AGM-158防区外打击武器以及中远程弹道导弹等方面获得技术支持。如果加上去年7月美国取消对韩国弹道导弹弹头的重量限制的利好条件，这一切将助力韩军完善“杀伤链”系统，按期完成构建“韩国型三轴作战体系”。

与此同时，韩国国内的政治与民意也在发生变化。收回战时作战指挥权在韩国国内有着广泛的民意基础。现任总统文在寅在竞选期间就承诺如果当选，将在任期内收回战时指挥权。韩国军方此前也有提议称，力争在2025年至2026年收回这一权限。

如不回应选民关切，将影响到文在寅的执政根基。所以文在寅一上任，就向国政企划咨询委员会提交报告，并随之设立“国防改革特别委员会”讨论收回战时作战指挥权的具体方案。如今，朝鲜半岛局势回暖，文在寅提出收回战时作战指挥权的具体时间也是顺理成章的事情。

另外，韩国第七届地方议员和地方政府各级领导选举将于6月13日举行，本届选举被视为选民评价文在寅政府的“晴雨表”，预计韩国政坛将展开激烈的议席保卫战。此时提出收回战时作战指挥权，也是为了吸引选民的注意力，以提高民众的支持率。

总而言之，韩美战时作战指挥权移交取决于韩国自身的军力建设，与文在寅政府当前正在酝酿的“国防改革2.0”计划息息相关。正如宋永武所言，如果能在2023年完成新一轮国防改革，韩国将从美国手中收回战时作战指挥权。

美韩同盟关系的再调整

宋永武把战时作战指挥权的移交与“国防改革2.0”计划如期完成直接挂钩，本质上是一个伪命题，或者说是一个借口。因为无论韩国能否如期完成新一轮国防改革，韩国在经济和军事上都要比朝鲜强大得多。即便没有美军的帮助，韩国至少也能在战争初期顶住来自北方的攻击。

据美国《国家利益》杂志称，韩国军队已成为世界第七大军事力量，装备了超过400架作战飞机、2600多辆先进主战坦克、3400多辆装甲车以及5000多门各式火炮，其中包括已成为机械化部队骨干装备的国产K-9自行榴弹炮、K-2坦克以及K-21步兵战车。

韩国作为一个主权国家，其战时作战指挥权移交美军依据的是美韩1954年签署的《对韩军事与经济援助协议议事录》，以及“联合国军司令部在担当韩国防御责任期间，大韩民国武装力量被置于联合国军司令部的作战控制权之下”这一条款。所以在法理上解除这个以会议记录形式确立的军事关系并不困难，况且美国在这一问题上的态度并不消极。

那么韩国此次确切提出战时作战指挥权移交时间的根本动机是什么？笔者认为，主要是半岛局势的缓和，如朝韩领导人的成功会晤，以及特朗普将与金正恩在新加坡会晤等因素致使韩国的心态发生转变。如果朝核问题的磋商获得成功，朝鲜半岛的地缘政治将发生巨变，如何重构韩美关系将是韩国最为关心的问题，这或是韩国决心公开收回战时作战指挥权确切时间表的真实用意。

事实上，近来围绕美军驻韩地位以及费用分摊等问题，韩美两国的分歧和裂痕正在扩大。美国官方最近频频放出可能撤出驻韩美军的风声。特朗普总统此前表示，驻扎在韩国的逾3万名美军士兵纯属“赔钱”，“让我们走着瞧”。美国国防部长马蒂斯也表示，如果韩国有要求，美国将与盟友讨论美军从朝鲜半岛撤出一事。

有人将战时作战指挥权移交与美国驻军韩国等问题挂钩，其实二者并无直接关联。美军驻扎韩国依据的并非停战协定，而是《美韩共同防御条约》确立的美韩同盟关系。该条约的目的是“防止任何潜在侵略者将韩美中的任何一个国家视为太平洋地区的孤立国家”，“巩固两国在太平洋地区的集体防卫力量”。也就是说，驻韩美军的存在不仅是为了朝鲜半岛，还包括整个太平洋地区。

美军撤出韩国将被视为美国从东北亚地区的战略退却，不利于美国的安全利益和“大国竞争”。韩国此举可能会推动特朗普象征性地撤出部分驻军，因为如果战争需要，美国可以从夏威夷、阿拉斯加或者关岛向东北亚地区投送兵力。

所以，特朗普和马蒂斯的撤军言论只是敲打韩国不要脱离美国的主导与朝鲜走得太近，并不意味着美国真要这么做。特朗普更乐于韩国接收战时作战指挥权，以购买更多的先进美制武器，自己退居幕后掌控。多年来，美韩两国之间已形成了相对完善的协调机制，可以保证两国军队的训练和作战中的联合行动，韩国收回战时作战指挥权只是换了个人发布命令而已，对两国的同盟关系影响不会太大。

美国心知肚明，韩军至今仍未能建立起独立的指挥体系，情报资源几乎完全依赖美军，其中95%的战略情报、70%～80%的战术情报由美军提供，各式武器装备也都深深地打着美国的烙印，“虽然可以自行生产一些战斗机和军舰，但核心技术和零部件仍离不开美国”。即便韩军收回了战时作战指挥权也是表象而已，在面临突发性大规模军事冲突时，很可能再次向美军交权。

美国更关心的是驻韩美军费用的分担问题。今年以来，美韩先后就驻韩美军防卫费分摊问题进行了三轮谈判。在5月14日～15日进行的韩美第10份防卫费分担协定的谈判中，美方重申了对韩国的安全防御承诺，并表示驻韩美军的规模和性质保持不变，但双方就驻军费用分摊的谈判没有取得实质性进展。

随着韩美在驻军问题以及费用分摊上的博弈难解，特别是朝韩领导人板门店会晤后，韩国国内再次出现质疑韩美同盟的舆论风潮，所以宋永武抛出2023年前收回战时作战指挥权也是这种情绪的一种反映。

不过，文在寅已多次强调，“驻韩美军是韩美同盟的问题，与签署和平协定无关”，暗示半岛局势变化与驻韩美军的存在无关。即便提出了时间表，由于韩国总统的任期为5年且不能连任，这意味着收回战时作战指挥权的重任又落在了文在寅的继任者身上。至于未来会发生什么，只能拭目以待。

(慕小明 作者单位：国防大学政治学院)