作者:江苏省委农村工作领导小组副组长 胥爱贵

实施乡村振兴战略,是新时代做好“三农”工作的总抓手。县城、乡镇、村庄,构成县域范围内推进乡村振兴的三个基本层面。最近,我和江苏省级机关有关部门的同志,就乡镇发展问题进行了专题调查研究,形成这样的共识:乡镇上联城市、下接农村,加快乡镇发展、强化乡镇功能,对于乡村振兴具有重要意义和作用。

近40年来,乡镇在江苏城乡发展中扮演着活跃的角色,发挥了强大的作用。一是带动经济发展的重要引擎。2017年,乡镇产出了全省1/3的规模以上工业企业总产值,贡献了全省45%的地区生产总值。二是推动要素集聚的重要空间。乡镇作为城乡交换的节点,有效集聚各类要素,2017年完成固定资产投资约占全省的四成。三是承接城市功能的重要载体。到2017年底,全省乡镇建成区面积达5040平方公里,集镇区常住人口1953.4万人,对城镇化率贡献了近25个百分点。四是提供公共服务的重要平台。目前,全省乡镇有学校5500多家、图书馆文化站3400多家、综合商店5万多家、金融网点4000多家,成为提供农村公共服务的集聚场所。

近年来,江苏各地坚持以产业发展为基础,以提高建设管理水平为关键,以改革创新为动力,加快推进乡镇发展。注重产业发展,推进产城融合。立足资源禀赋,发展特色产业,涌现了一大批产业特色鲜明的乡镇。江阴市新桥镇拥有海澜、阳光2家世界毛纺十强企业,是全国最大的毛纺产业基地。建湖县上岗镇重点发展汽车零部件产业,2017年完成销售近42亿元,入库税金6780万元,成为当地的产业强镇。

注重规划引领,优化空间布局。编制全省城镇体系规划,基本实现重点中心镇总体规划全覆盖、其他建制镇法定规划全覆盖。江都区着力打造主城区、沿江、沿运河、里下河四个板块中心乡镇,形成“4+N”乡镇发展格局。泗洪县四河乡规划发展生态农业示范园、生态环保创业园、生态宜居新家园等三个功能区,打造蔬果之乡、绿岛四河。

注重乡镇治理,创新运行机制。我省2010年启动经济发达镇行政管理体制改革,分两批在50个镇开展改革,省级梳理下放县级经济社会管理权限409项。对一般乡镇积极优化机构设置,提高治理效能和执法管理水平。江阴市青阳镇将内设部门精简为两办五局一中心,推行一枚公章管审批、一支队伍管执法。太仓市2017年开展被撤并乡镇整治提升3年行动计划,改善集镇面貌,提升为民办事能力。

注重以人为本,完善公共服务。省里制定基层基本公共服务功能配置标准,明确乡镇10类32项具体服务事项。各地对服务标准进行细化实化,有的进行充实完善,让资源跟着需求走、服务跟着居民走。我们调研所到的几个乡镇,都设立了政务服务中心,实现一站式、一窗式服务,保证农民小事不出村、大事不出镇,集镇内学校、卫生院等配套齐全,非常方便。

注重政策支撑,增添发展动能。各地重视改善乡镇发展环境,在资源配置上更多地向乡镇倾斜。江阴市规范县乡事权财权,2017年乡镇可用财力占地方留成收入的比例达到72%,较2012年提高12个百分点;土地出让收入留成部分,镇级工业用地出让金全部、经营性土地出让金97%留给乡镇。如皋市支持乡镇复垦工矿废弃地3400多亩,产生的挂钩指标40%留给乡镇。

江苏乡镇发展成绩显著,但对照乡村振兴的要求还有不相适应的地方。主要是:乡镇产业整体实力不强,产业层次低、资源利用率低、带动效应低,集聚资源要素能力有限。乡镇财政实力仍较薄弱,大部分乡镇只能保运转、难以谋发展,乡镇政府融资平台清理后缺乏融资渠道,有效整合涉农项目资金缺少手段。乡镇权责不匹配矛盾突出,面临有限权力、无限责任,有限财力、无限事务的窘境,一些乡镇设施不完善、服务不健全,难以满足居民需要。乡镇干部工资报酬低、工作压力大、上升通道窄、流动性差,乡镇很难吸引人、留住人,乡村干部队伍总体上年轻的少、年老的多,进的少、出的多,编制内的少、编制外的多,扎根基层积极性不高。一些乡镇撤并后,原政府所在集镇发展能力退化,难以吸纳人口、集聚要素;服务功能弱化,居民办事便利程度下降;基础设施老化,更新改造缺乏有效投入,少数集镇衰败现象严重。

总的来看,在实施乡村振兴战略过程中,应着力促进乡镇发展转型提质,加快乡镇功能完善提升。

高度重视乡镇功能提升在乡村振兴中的作用。乡镇是我省经济社会发展的重要板块,在历史上发挥过重要的作用,在新时代乡村振兴中的地位愈显重要。乡镇处于连接城乡、承上启下的枢纽位置,是推进城乡产业融合发展、城乡基础设施共建共享的重要节点,是承接社会治理力量下沉、公共服务资源下移的重要平台。实现乡村振兴,很大程度上要看乡镇的综合实力强不强,能不能发挥产业发展、规划建设、要素集聚、改革创新、公共服务、社会管理等功能。要按照乡村振兴的要求,以问题为导向,补缺补短补软,不断完善提升乡镇功能,推动乡镇可持续发展,充分发挥乡镇的承接带动作用。

因地制宜指导乡镇发展。推进分类规划,结合全省“1+3”重点功能区布局,明确不同乡镇的功能定位、产业重点、人口规模。推进分类施策,研究推进不同类型乡镇发展的措施,探索产城融合特色小镇、农业特色小镇、旅游风情小镇等多种发展路径。推进分类考核,制定差别化的考核指标和考核办法,避免一把尺子量到底。

适度完善乡镇布局。合理规划乡镇人口规模,适度撤并乡镇,使乡镇平均人口数量达到6万到7万人。扩大经济发达镇行政管理体制改革范围,探索以镇区人口数量为基本标准,分类赋予不同乡镇相应管理权限。加强被撤并乡镇集镇区的建设和管理,对具有发展潜力的地方,可以通过设立管理片区等方式,提升管理服务水平。

研究促进乡镇发展的相关政策。全面贯彻农业农村优先发展的要求,真正把“四个优先”落到实处。在队伍建设方面,提高乡镇干部工资待遇和村干部报酬,拓宽晋升和流动渠道,并把到乡村一线工作锻炼作为培养干部的重要途径,出台公职人员回乡任职、退休干部返村任职服务等激励措施。在发展用地方面,将城乡建设用地增减挂钩节余指标省域流转使用的政策实施范围,从重点帮扶县扩大到苏北苏中的县(市),并研究制定支持省级特色小镇、重点中心镇发展的用地奖励政策。在资金支持和使用方面,完善地方财政分成政策,适当向乡镇倾斜;开展被撤并乡镇集镇区环境整治;研究县级政府整合涉农项目资金的可操作办法;支持设立特色小镇产业投资基金;对“十三五”期间基本公共服务清单确定的任务,合理划分各级政府支出责任,尽可能降低乡镇配套压力。