机构改革方案解读：一场前所未有的整合

全国政协委员、中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在两会期间表示，“(这次改革)涉及的范围之广，职能调整之深刻，是新中国成立以来前所未有的

中国新闻周刊刊记者/蔡如鹏

3月17日，备受瞩目的《国务院机构改革方案》(简称《方案》)在十三届全国人大一次会议获表决通过，标志着改革开放40年以来第八次政府机构改革序幕由此拉开。

根据《方案》，自然资源部、生态环境部、文化和旅游部、中国银行保险监督管理委员会、国家卫生健康委员会、退役军人事务部、应急管理部、国家市场监督管理总局、国家医疗保障局等一系列新机构出现在中国的政治视野中，而国土资源部、国务院法制办、国务院三峡办、银监会、保监会等将退出历史舞台。

改革后，国务院除办公厅外，设置组成部门26个，现有正、副部级机构分别减少8个和7个。

这次机构改革被认为是近20年来力度最大的一次，在很多方面超出了外界此前的预期。上次如此宏大的机构改革可以追溯到1998年，当时中国政府裁撤、合并了很多部委。

自上世纪70年代末中国改革开放以来，国务院至今已进行了7次机构改革。全国政协委员、中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在两会期间表示，“(这次改革)涉及的范围之广，职能调整之深刻，是新中国成立以来前所未有的。”

15张新面孔

在这轮机构改革中，一批新组建的机构首次亮相，包括7个国务院组成部门和8个国务院其他机构。

组建退役军人事务部，被认为是《方案》中最出乎意料的改革。尽管，之前中共十九大已经明确组建退役军人管理保障机构，但这一机构甫一面世，行政级别就如此之高，仍超出了外界的普遍预期。

国务院组成部门不同于国务院的直属机构、办事机构，其部门的成立及“一把手”的任免，都需由国家最高权力机关——全国人民代表大会来决定，地位不同一般。

中国以往的退役军人管理职责比较分散，退伍军人安置工作由军委参谋部和民政部负责，民政部设有优抚安置局；而军官安置则由军委政治部、人社部负责，在人社部设立了军官转业安置司。此外，国务院还成立了军队转业干部安置工作小组，办公室设在人社部军官转业安置司。

根据《方案》，新组建的退役军人事务部将对民政部的退役军人优抚安置职责，人社部的军官转业安置职责，以及中央军委政治工作部、后勤保障部有关职责进行整合，统一负责转业干部、复员干部、退休干部、退役士兵的移交安置工作。

分析认为，此举将有助于解决长期以来由于多头管理，在退役军人就业安置、待遇保障等方面所积压的历史“欠账”。

在这次新组建的部委中，除了退役军人事务部，另一个全新的部门是应急管理部。清华大学公共管理学院院长薛澜在接受《中国新闻周刊》采访时表示，这是一个职能空前广泛的新机构。

根据《方案》，组建后的应急管理部集中了国家安监总局、公安部、民政部、国土部等13个部门应对突发事件和救灾的职责，统一协调管理消防、地震、森林防火、矿难救援等所有突发自然灾害及生产安全事故的处理。这也是此次机构改革中涉及机构最多的一项改革。

尤其值得关注的是，《方案》还提出公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理。此举，更强化了这一超级机构作为国家总救援队的形象。

在国务院其他机构中，也有很多令人耳目一新的新面孔，比如国家国际发展合作署和国家移民管理局。

这些机构的相同之处是，之前负责管理相关职责的机构分散在各部委之中，级别比较低，随着中国国际化进程的加快，近些年相关职责的重要性突显出来。所以，这次改革专门成立了新的机构，对原有职责进行升级管理。

国家移民管理局是发达国家的“标配”。以前，中国负责这项事务的机构只是公安部下属的一个局级单位——出入境管理局，业务也仅限于出入境管理。

新组建的国家移民管理局，虽然仍由公安部管理，但级别、权限较之前有了明显提升。更重要的是，新机构将更好地应对日益增长的移民管理服务需求。

国家国际发展合作署则整合了商务部对外援助工作的有关职责和外交部对外援助协调的职责。国务委员王勇在向全国人大作说明时说，设立这个机构是为了“发挥对外援助作为大国外交的重要手段作用”，更好地服务国家外交总体布局和“一带一路”倡议。

分析认为，国家国际发展合作署的设立有助于结束中国“援外破碎化”的格局，提高资金使用效率。有数据显示，从2000年到2014年，中国向发展中国家提供的对外援助已超过3000亿美元，仅次于世界第一大捐助国——美国。

环保部门再“升级”

除了新面孔之外，在这轮机构改革中，一些部门的职能也得到了进一步的强化，比如环保部就在此次改革中完成了自己的第四次“升级”。

中国政府环保机构的设立，最早可以追溯到1982年，在那年的机构改革中，新成立的城乡建设环保部下设立了一个新的局级单位——环境?；ぞ郑?988年，环保工作从城乡建设部分离出来，成立了独立的副部级机构——国家环保局；1998年，升格为正部级的国家环保总局；2008年，再次升格为环保部，成为国务院组成部门。

在这轮改革中新组建的生态环境部，除了之前环保部的职责外，还增加了国家发改委的应对气候变化和减排职责、国土部的监督防止地下水污染职责、水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境?；ぶ霸鸬冉?0项与环保相关的职责，职能范围再次扩大。

全国政协委员、环保部副部长黄润秋在“两会”讨论国务院机构改革方案的小组会议上发言称，“这次环保部没有职能拿出去，都是在做加法，没有做减法?！惫谟牖肪逞芯恐行闹魅温砭诮邮堋吨泄挛胖芸凡煞檬币踩衔罢?生态环境部)是环保部的扩大版”。

“这是一个很重大的变化。”马军说，现在的环保部受制于很多互相重叠和重复的职责，比如对水资源的管理，而组建后的生态环境部将统一行使生态和城乡各类污染排放监管与行政执法职责。

这轮改革中，另一个职能得到充实的部委是国土部。根据《方案》，将以国土部为基础组建自然资源部。

这个新部门，除了国土部原有的职责外，还获得了国家发改委的编制主体功能区规划职责、住建部的城乡规划管理职责，以及水利部、农业部、林业局、海洋局对水、草原、森林、湿地和海洋等自然资源的管理权力。整合力度之大，远远超出了外界之前的预期。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员牛雄告诉《中国新闻周刊》，强大的自然资源部的组建，将有助于解决自然资源所有者不到位、空间规划重叠等问题，实现对山水林田湖草的整体?；ぁ?/p>

农业农村部、国家卫生健康委员会、文化和旅游部的组建，也使得现在的农业部、国家卫计委、文化部的职能得到了加强。

根据《方案》，将农业部的职责，以及国家发改委、财政部、国土资源部、水利部的有关农业投资项目管理职责整合，组建农业农村部。此举被认为是乡村振兴战略的顶层设计之一，对有志于投身乡村振兴的企业是重大利好，也有助于贫困农村地区的精准脱贫。

新组建的国家卫生健康委员会，整合了国家卫计委、国务院深化医药卫生体制改革领导小组办公室、全国老龄工作委员会办公室的职责，以及工信部的牵头《烟草控制框架公约》履约工作职责，和国家安监总局的职业安全健康监督管理职责。

分析认为，将老年健康和养老方面的职责纳入卫生部门，将有助于应对中国日益加剧的人口老龄化问题，加快老龄事业和产业发展，为老百姓提供全方位全周期的健康服务。养老产业也有望迎来黄金时代。

全国人大内司委委员郑功成在“两会”期间举行的新闻发布会上表示，2017年中国60岁以上的人口比例，已从1999年的10%增至17.3%。

此外，科技部、审计署也在这轮机构改革中，得到了一定的加强和优化?？萍疾空狭斯彝夤揖值闹霸?，还把负责大量科研经费的国家自然科学基金委员会纳入了管理范围。

审计署则获得了国家发改委的重大项目稽察、财政部的中央预算执行情况和其他财政收支情况的监督检查、国资委的国企领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责。

多部门合而为一

这次国务院机构改革，还对一些设置重叠、职能交叉的机构进行了整合，体现了协同高效的统筹思路。组建国家市场监督管理总局就是一个最好的例子。

这个新机构整合的三个正部级总局——国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局，在职能上有诸多相近之处，此前，在实际工作中常常出现多头执法的局面。

譬如一个饭馆，就需要分别向工商、质检、食品监管等不同部门申报、接受检查，不仅推高执法成本，也加重企业负担。多年来，各界一直有合并之声。之前在一些地方，已经实行了类似改革，如深圳市就设有市场监督管理局。

根据《方案》，新组建的国家市场监督管理总局将统管工商、质检、食品、药品、价格监督等职责，营造竞争有序的市场环境，推进综合监管执法，让民众对产品质量更放心。

类似的合并，也体现在国家林业和草原局的组建中。这一机构将林业和草原的监管职能合到一起。过去，草原和林业分别由农业部和国家林业局各自管理。但草原与森林“你中有我、我中有你”，很难完全分开，所以这两个部门经常为此“打架”。

比如，在北方防治沙尘暴时，有些地区到底是植树还是种草，双方就长期相持不下。主管草原的农业部主张植草，主管林业的国家林业局则倾向于种树。当达成“宜林则林、宜草则草”的共识后，双方又对“灌木到底是树还是草”产生了分歧。国家林业和草原局的组建，将从根本上解决这一难题。

另外，国家林业和草原局还整合了国土部、住建部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的部分职责，终结了对自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等长期存在的多头管理现象。中国有望在不久出现比肩美国黄石公园的国家公园。

国家医疗保障局的成立，则终结了人社部、国家卫计委对“三险”分治的局面。此前，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险由人社部负责，而新型农村合作医疗则由国家卫计委负责。

“三险合一”的目标，早在几年前就已提出，但由于双方在哪个部门主导这个问题上相持不下，至今没有落地。这次，国家医疗保障局的组建也将最终解决这一遗留问题。

银监会和保监会的合并，可能是这次机构改革中最受关注的改革举措。这被认为是2003年政府机构改革以来，金融监管领域最大的改革动作。改革后，中国金融业将形成“一行两会”的新监管框架。

中原银行首席经济学家王军对《中国新闻周刊》说，银监会和保监会的合并，主要是为了填补此前两者在监管范围上形成的空白地带。

中国以往根据不同业态，分别用不同机构来监管银行业、保险业、证券业，另外央行也有金融监管职能。由于四个机构横向联系弱，钻规定漏洞的金融衍生产品增多，金融市场风险加剧。这次对银行业和保险业的主管部门实施整合，就是为了防范漏洞。

“小国务院”瘦身

在这轮机构改革中，随着一批新机构的产生，一些部门也退出了历史舞台，比如国务院法制办、国务院三峡办、银监会、保监会等。

据统计，国务院不再保留的组成部门有国土部、环保部、农业部、文化部、国家卫计委和监察部等6个部委，撤销的办事机构还有国务院三峡工程建设委员会及其办公室、国务院南水北调工程建设委员会及其办公室。

国务委员王勇在向全国人大作说明时说，考虑到三峡主体工程建设任务已经完成，南水北调东线和中线工程已经竣工，方案提出，将这两个委员会及其办公室并入水利部。

“这次改革若连三峡办都不改的话，那还能改什么？”全国政协委员、国务院三峡办主任聂卫国在两会期间表示，对于撤销三峡办，“我早做好了思想准备”。

另外，还有一些部委在此次改革中职能有所弱化。比如，城乡规划管理职责划给新组建的自然资源部后，外界普遍认为，住建部的权力被削弱。不过，在这轮改革中“瘦身”最多的还是素有“小国务院”之称的国家发改委。

根据《方案》，国家发改委多项“含金量”较高的职能被划归其他部门。比如，组织编制主体功能区规划职责并入新组建的自然资源部；应对气候变化和减排职责并入新组建的生态环境部；农业投资项目将整合并入农业农村部；重大项目稽察划入审计署等。

国家行政学院教授汪玉凯在接受《中国新闻周刊》采访时表示，对国家发改委而言，这次改革的力度非常大，这轮改革之后，它的职能将大大减少。

此前按照规定，国家发改委审批的项目涉及农林水利、能源、交通运输、信息产业、原材料、城建、社会事业、金融、外商投资等各个领域。舆论一直对其职能范围过大，与其他部委存在交叉多有议论。

汪玉凯认为，通过这轮机构调整，国家发改委与其他部委职能交叉、重叠的现象，将会得到明显改善?！敖窈?，国家发改委将减少对微观事务的干预，更好的发挥宏观调控作用。”

(《中国新闻周刊》2018年第11期)