作者:刘勋

新的司法解释提出了更高要求,也必然会促进应诉数量的增加,但是让行政首长出庭应诉的根本目的是促进依法行政,进而减少行政纠纷,这就要求行政机关应诉要从数量向质量迈进。

最高人民法院2月7日发布关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释,司法解释适度扩大了行政机关负责人的范围,规定行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托1至2名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭,不得仅委托律师出庭。

行政首长出庭应诉制度历来被视为推进依法行政、促进法治政府建设等工作的推手,而且行政首长出庭应诉已经成为全面推进依法治国战略、落实司法体制改革的重要标志,近些年各地党政部门逐渐重视行政机关应诉工作,整体应诉数量开始增加。新的司法解释提出了更高要求,也必然会促进应诉数量的增加,但是让行政首长出庭应诉的根本目的是促进依法行政,进而减少行政纠纷,这就要求行政机关应诉要提升质量,要警惕应诉走形式。

行政机关对于行政诉讼态度的表现形式多种多样,其中备受舆论关注的行政首长出庭应诉则是典型性的表现形式,然而行政诉讼案件尤其是败诉案件,其对行政机关最重要的价值就是汲取教训,即便是行政首长积极出庭应诉,如果判决之后行政机关同样的违法行为仍屡屡发生,那么再积极的应诉也意义不大。在审判实践当中,部分行政机关对于案件的裁判结果不关心,出庭应诉以及配合法院工作应付了事的态度比较突出。

以行政首长出庭应诉促进依法行政,要关注部分行政机关习惯性违法现象。在行政审判实践当中,经常能够发现某些行政机关多次犯同样的执法错误,这种习惯性违法多次被群众起诉至法院,但是这些行政机关依然我行我素、毫不在意,法官的判后释法、司法建议犹如耳旁风,根本就没有内化于心外化于行,甚至对于法院的建议置之不理。例如,笔者所在法院办理的某公司诉某区人社局工伤认定案,2015年原告以被告程序违法为由向法院起诉,最终判决人社局败诉,但是2016年仍然有原告以同样的理由起诉该局,也就是说该局此类程序违法并未在败诉之后及时纠正。

以行政首长出庭应诉促进依法行政,要积极应对部分行政首长出庭不出声。法庭是诉讼中原被告充分行使辩论的地方,法官开庭审理案件,如果原被告都噤若寒蝉,那么法官就难以从法庭辩论当中查明事实、发现问题,这样的庭审毫无价值,还会浪费有限的司法资源。稍加分析不难看出,行政首长出庭不出声的原因一方面是抵触情绪所致,这部分行政首长出庭应诉常常是迫于各方面的压力无奈出庭,出庭应诉实质上就异化为应景之举,试想带着十二分不情愿出庭应诉的行政首长怎么可能充分行使辩论权。另一方面则是某些行政首长自身法律常识欠缺、法治意识淡薄所致,对相关法律法规的认识不到位、理解不充分,自然不敢在法庭上据理力争、坦陈错误,寡言甚至沉默则成为藏拙的最佳选择。

以行政首长出庭应诉促进依法行政,应完善纠错追责机制,有些行政机关之所以会习惯性违法,其根本原因就是败诉的后果常常由行政机关集体承担,而具体违法的执法人员基本不承担责任或承担很轻责任,这种不追责、轻追责的状况就导致执法人员缺乏纠正错误的动力。当不追责、轻追责成为行政机关对待违法执法人员的基本态度之时,执法人员对于错误自然熟视无睹、有恃无恐,毕竟直面违法、纠正错误属于知耻近乎勇的难事,如果追责的雷声大雨点小,领导的板子高高举起、轻轻落下,那么无所谓成为执法人员对执法错误的态度则是必然。

让应诉从数量向质量迈进应该成为推进依法行政的必然选择,这是推进行政首长出庭应诉制度的进阶。具体而言,相关部门应建立联合评估机制,对行政首长出庭应诉的情况进行评估,评估的重要内容就是行政首长行使辩论权的情况,及时公布评估情况,并建立相关惩戒制度。强化监督力度,积极主动邀请人大代表等旁听行政首长出庭应诉的庭审。总而言之,要强化制度约束和监督力度,莫被行政首长出庭应诉率提升的假象迷惑,努力让行政首长依法行政的能力与决心以最真实的面目呈现。充分发挥机制的倒逼作用,积极按照十八届四中全会决定的要求提高党员干部法治思维和依法办事能力,把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容,纳入政绩考核指标体系。(刘勋)