自然资源资产离任审计试点以来 全国逾千名领导干部接受审计

《人民日报》记者 齐志明

查处违法违规问题42个、资金1145.2万元，南方某省两县试点领导干部自然资源资产离任审计；18名干部因环境?；なе颁轮埃艿臣驼痛Ψ?，中部省份某县用生态审计考核政绩……党政主要领导干部对本地区本部门的自然资源资产管理和生态环境?；じ河兄匾鹑?，开展自然资源资产离任审计试点以来，全国共有1210名领导干部接受审计。日前，中办国办印发规定，今年起由审计试点进入到全面推开阶段。

“咯噔”一下，山东胶州里岔镇党政主要领导干部心里犯嘀咕了。部分企业私接管道进入污水管网，污水集中处理率只有65.22%，排污河水质恶化，直接污染了胶河……2012年里岔镇引进大型林业项目，万亩生态林场保护了水库、涵养了水源。但2015年10月，除了常规经济责任审计，胶州市审计局试点从自然资源资产存量和变化，评价当地领导干部，发现了这项“负政绩”。后经整改，问题解决。

7项优，7项良，总体定性评价为优……浙江安吉章村镇原党委书记戎露波收到了1份特殊的审计报告：上任3年来的生态履职情况。很快，报告也转到了继任镇党委书记王长林手上。一个释然，“这是对我建设绿水青山就是金山银山的肯定，可以有个交代了”，另一个感慨，“上届班子实现了生态资产保值增值，我得接着干。”

虽然审计结果不同，但两个账本都与我们呼吸的空气、喝下的水密切相关。一项全新、经常性的审计制度正在全国逐步建立。

充分考虑被审计地区实际情况，不搞一刀切

从2015年中办国办印发《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》到2017年10月，全国审计部门共实施审计试点项目827个，涉及被审计领导干部1210人。今年起，这项“绿色审计”制度正式建立。

贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署、遵守自然资源资产管理和生态环境?；し煞ü妗⒆橹喙刈式鹫鞴苡煤拖钅拷ㄉ柙诵械惹榭?，成为主要审计内容。不过，在试点中，各地各有侧重。

在江苏，南京市2017年突出了大气污染防治、黑臭河整治等群众关切度高的问题；在浙江，德清县将莫干山镇作为审计对象，养殖业污染治理、“五水共治”等专项整治行动目标任务完成情况是重点；在福建，闽东南地区聚焦海洋资源、水资源，闽西北地区则是森林资源、矿产资源。

“除了与自然资源资产有关的财政收支、政策执行等审计，主要是侧重审计山水林田湖草等自然资源资产的存量、增量、构成、质量以及空气质量等变化。”山东财经大学会计学院教授王爱国说，当前，各级审计机关能充分考虑被审计领导干部所在地区的特点，如自然资源资产禀赋、资源环境承载能力等实际情况，“因地制宜，不搞一刀切”。

审计署有关负责人表示，围绕“如何揭示自然资源资产管理和生态环境?；ぶ写嬖诘耐怀鑫侍狻?，各地试点探索出了一些符合实际的有效办法，可推广可复制。

运用现代科技获取海量数据，提高准确性

“所有数据正常，可以起飞?！比涨?，德清县雷甸镇通航小镇内的一处空地上，无人机急速升空。当天，两小时巡航，航拍了双溪村6平方公里的基本农田?；ぁ⒐ひ翟扒拥烙形尥蹬怕┡?、东大港水域环境卫生等情况。第一时间，视频画面传到了审计人员手中。

想要摸清领导干部任职前后所在地区的问题，并不容易。自然资源资产基础数据不健全，被审计地区提供的数据无法有效核实等，审计部门面临着很多现实困境。如何审，才能保证数据可靠、准确、科学？这是一道实打实的坎。

无人机、应急监测车、紫外线分光光度计、水准仪、卫星遥感影像、地理信息系统等纷纷上阵，山、水、林、田、湖、河、大气质量变化情况尽收眼底。各种现代科技设备、测量方式，提高了检测权威性、准确度，便利了自然资源资产普查数据库建立。审计人员“识人断事”有据可依。

评估建设用地效益时，采用成本逼近法；评价地下水环境质量时，采用单因子指数法、对比分析法等；处理环保数据时，关联分析法、比率分析法、孤立点分析法、模拟还原法、环境空气综合污染指数法……在胶州，30多种现代技术方法运用到实际审计。

“尽管目前还没有系统、成熟的审计方法，但各试点项目都在探索信息化手段?！敝泄缈圃翰凭铰匝芯吭貉芯吭蓖舻禄?，不少地区梳理出资源征占用、土地管理、水资源保护等审计技术方法，建立了模型和算法。

此外，如何高效利用获取的海量数据？这对审计机关大数据处理能力提出了新要求。审计署有关负责人表示，各级审计机关要加大相关业务、财务等数据收集、挖掘和分析的力度，提升大数据审计水平。

破部门界限，借外部专家，盯资金流向

60%——山东审计厅农业与资源环保审计处处长庄欣提供了一个数字。这是1份专业的领导干部自然资源资产离任审计报告中，外部专家发挥作用的占比。

“基层试点拿出的审计报告，如果没有专家介入，我是不认的。”庄欣说，由于涉及面广、政策性强，各项自然资源资产专业领域的管理要求各不相同，审计人员的素质和能力面临严峻挑战。仅靠审计系统内部人员单兵作战远远不够，必须向农业、财政、林业、水利、气象等领域的专家寻求专业支持，实现联合作战。

打破部门界限，借用外部专家，建立咨询库，成立由专业人员组成的审计专家咨询小组……不少试点地区审计机关都在摸索。

江苏南京试点要求，审计部门应借助国土、水务、环保等资源管理职能部门专业人员，必要时与科研院所合作。浙江丽水市审计局与市测绘局签订战略合作协议，前者提供被审计单位基础数据、提出审计需求，后者以第三方身份提供技术支持。有的试点地区还借助国土督查、环保督查、环保举报等第三方资料。

此外，不少试点地区抓好老本行，从土地、水利、环保等资金入手，将资金流与业务流关联，资金到哪里，审计重点延伸到哪里，汪德华介绍。

前任在时企业偷排污水，继任者没有整改、影响治污

这笔生态账 算在谁头上

《人民日报》记者 齐志明

都说新官上任春风得意，但山东胶州某镇一位领导干部上任时遇到了麻烦。镇上有个工业园，前任还在时，就有企业私接管道进入排水管网。这位继任者在任职后没有采取整改措施，污水厂长期高负荷运转，结果影响了污水处理效果。出了这样一笔生态赤字的坏账，责任该算在谁头上？

领导干部自然资源资产离任审计试点以来，各级审计机关遇到不少问题。尤其是，一些地方存在片面追求GDP的思维惯性，部分单位不积极配合审计工作。现实中，存在哪些共性难题？审计部门在“较真”时，有没有找到解决办法？

取证难：数据分散在多部门，审计力量相对薄弱

“取证是第一个难题?！苯褐菔猩蠹凭志殖び诮杲樯?，一方面，自然资源资产基础数据由环保、国土、农林水利等多部门管理，提取难度大；另一方面，绝大多数被审计单位对自然资源资产的分布、数量、质量、权属等要素掌握不全，资料不规范，“数据都不足，何谈编制负债表”。此外，个别地方仍旧片面追求GDP，“我们得不到配合”。

有同样苦水的还有福建宁德?！吧蠹粕婕胺段Ч?，资源资产种类多、变动大、成因杂，信息量却很分散?！蹦率猩蠹凭钟泄馗涸鹑吮硎尽?/p>

为长远计，不少地区要求被审计单位建立自然资源台账，规范登记和核算制度，为下次审计提供依据?；褂械某闪⒘嵋椋筛鞒稍钡ノ惶峁└娣?、客观、真实的数据……

不过，审计力量相对薄弱、经验相对不足，是各试点地区在取证时遭遇的普遍痛点。

“受现场审计时间、专业限制，很多基础数据、关键指标的准确性真实性无法判断?！蹦率猩蠹凭钟泄馗涸鹑怂担拦涝げ庾试春蜕跋觳蝗菀鬃既返轿?，某种程度上制约了审计效果。

山东财经大学会计学院教授王爱国认为，当前国内审计部门人员大多出身财务或审计等经管类专业，有资源或环保背景的不多，审计效率、质量难以保证。

因为人力资源约束，聘请外部专家把脉问诊审计内容，成了不少试点地区的巧路子。但这个办法能管多久？

“借助外力可以暂时满足一时之需，但改善审计人员队伍专业结构、提高自身本领，才是重中之重。”浙江省审计厅经济责任审计一处处长王家华表示，要努力提高现有审计人员素质能力，强化信息化审计技术培训；有侧重地招聘自然资源和地理信息技术专业人才，改善现有审计人员专业结构。

评价难：缺少客观的评价标准，审计结果运用不足

“评价是困扰审计部门的最大难题，一大原因在于审计部门缺少客观的评价准则。”中国社科院财经战略研究院研究员汪德华说，2017年审计署对于地方试点工作指导意见中，考虑到客观情况，只要求对领导干部自然资源资产管理履职情况做一个综合评价，分“好、较好、一般、较差、差”5个等级。

“目前，我国自然资源资产统一确权登记尚未完成，部分资产产权不清、区域界限模糊，很难对管理者、使用者和责任者进行有效审计?！蓖醢怠６源?，不少一线审计人员更有感触。

“比如，现在还没有森林资源质量评价的国家标准，审计就难以对其进行指标等级划分和区间界定。”于江宏举例。

再如，宁德虽然初步建立了审计评价指标，但还没有编制负债表。国土部门提供的土地总面积与林业部门提供的土地总面积不一致，由此算出的指标结果就不同。所以，自然资源资产利用程度是什么？消耗强度多大？生态环境破坏程度多大？这些都没有清晰的标准，很难准确评价。

评价难的直接后果就是审计结果得不到充分运用。王家华表示，自上而下都还没有建立自然资源资产核算体系，审计工作缺乏数据支撑。审计结果运用缺乏权威性，后续相关工作难以开展。

评价体系在整个审计中处于上下游之间的连接位置，不可或缺。为此，不少试点地区审计部门，因地制宜探索合适的评价体系。宁德尝试建立了一套涵盖资源保有和消耗、环境损害和治理、生态恢复和效益、经济结构调整、环保能力保障等5方面44项评价指标。浙江湖州在评价指标设置上，充分体现生活优先、环境优先、?；び畔燃壑档枷颍?大类别、10个方面、20项基础指标，3类权重分别为5:2:3。

定责难：有些损害行为滞后，有些自然资源跨区域

审计有了结果，尤其是发现“负政绩”，领导干部应承担什么责任？实操中，不易界定。宁德市审计局有关负责人表示，很多自然资源资产的污染损害，都存在滞后性，有些污染环境的行为是长期的，涉及几任领导任职期限。

比如，海洋污染潜伏性强、周期长，近岸海域水质等指标在三五年内一般不会有太大变化，加上海洋流动性特点、海洋突发事件影响，责任主体难以明确。

另外，有些自然资源具有跨区域性，如河流等，大多跨越多个行政辖区，通常伴随着上游污染对下游生态的破坏。如此，无法简单地界定领导应承担的责任。

还有的自然资源资产价值不明，责任难以量化和管控?！澳每蟛试蠢此?，价值估计的稳定性较差。如何将领导干部的履职行为与自然资源资产价值变化关联起来，并相应按经济责任审计要求获取证据准确界定经济责任，这在审计实践中存在较大难度?！蓖醢怠?/p>

“遗留问题看整改、潜在问题看对策、常规问题看决策?！庇诮晁?，针对不同问题，采取不同的责任认定方式。属于历史问题整改不到位，被审计干部就要承担领导责任。在胶州，3人因履行土地、环境保护等职责不到位被取消年终评优资格。

“相比经济责任审计，领导干部自然资源资产离任审计还是新事物。需要审计、组织、纪检、监察、国土、水利、环保等多部门共同推进，明确清晰的定责规范?！蓖舻禄怠?/p>