前任在时企业偷排污水，继任者没有整改、影响治污

这笔生态账 算在谁头上(政策解读·聚焦自然资源资产离任审计(下))

本报记者 齐志明

都说新官上任春风得意，但山东胶州某镇一位领导干部上任时遇到了麻烦。镇上有个工业园，前任还在时，就有企业私接管道进入排水管网。这位继任者在任职后没有采取整改措施，污水厂长期高负荷运转，结果影响了污水处理效果。出了这样一笔生态赤字的坏账，责任该算在谁头上？

领导干部自然资源资产离任审计试点以来，各级审计机关遇到不少问题。尤其是，一些地方存在片面追求GDP的思维惯性，部分单位不积极配合审计工作。现实中，存在哪些共性难题？审计部门在“较真”时，有没有找到解决办法？

取证难：数据分散在多部门，审计力量相对薄弱

“取证是第一个难题?！苯褐菔猩蠹凭志殖び诮杲樯埽环矫?，自然资源资产基础数据由环保、国土、农林水利等多部门管理，提取难度大；另一方面，绝大多数被审计单位对自然资源资产的分布、数量、质量、权属等要素掌握不全，资料不规范，“数据都不足，何谈编制负债表”。此外，个别地方仍旧片面追求GDP，“我们得不到配合”。

有同样苦水的还有福建宁德。“审计涉及范围广，资源资产种类多、变动大、成因杂，信息量却很分散?！蹦率猩蠹凭钟泄馗涸鹑吮硎尽?/p>

为长远计，不少地区要求被审计单位建立自然资源台账，规范登记和核算制度，为下次审计提供依据?；褂械某闪⒘嵋椋筛鞒稍钡ノ惶峁└娣?、客观、真实的数据……

不过，审计力量相对薄弱、经验相对不足，是各试点地区在取证时遭遇的普遍痛点。

“受现场审计时间、专业限制，很多基础数据、关键指标的准确性真实性无法判断?！蹦率猩蠹凭钟泄馗涸鹑怂担拦涝げ庾试春蜕跋觳蝗菀鬃既返轿?，某种程度上制约了审计效果。

山东财经大学会计学院教授王爱国认为，当前国内审计部门人员大多出身财务或审计等经管类专业，有资源或环保背景的不多，审计效率、质量难以保证。

因为人力资源约束，聘请外部专家把脉问诊审计内容，成了不少试点地区的巧路子。但这个办法能管多久？

“借助外力可以暂时满足一时之需，但改善审计人员队伍专业结构、提高自身本领，才是重中之重?！闭憬∩蠹铺迷鹑紊蠹埔淮ΥΤね跫一硎荆μ岣呦钟猩蠹迫嗽彼刂誓芰?，强化信息化审计技术培训；有侧重地招聘自然资源和地理信息技术专业人才，改善现有审计人员专业结构。

评价难：缺少客观的评价标准，审计结果运用不足

“评价是困扰审计部门的最大难题，一大原因在于审计部门缺少客观的评价准则。”中国社科院财经战略研究院研究员汪德华说，2017年审计署对于地方试点工作指导意见中，考虑到客观情况，只要求对领导干部自然资源资产管理履职情况做一个综合评价，分“好、较好、一般、较差、差”5个等级。

“目前，我国自然资源资产统一确权登记尚未完成，部分资产产权不清、区域界限模糊，很难对管理者、使用者和责任者进行有效审计。”王爱国说。对此，不少一线审计人员更有感触。

“比如，现在还没有森林资源质量评价的国家标准，审计就难以对其进行指标等级划分和区间界定。”于江宏举例。

再如，宁德虽然初步建立了审计评价指标，但还没有编制负债表。国土部门提供的土地总面积与林业部门提供的土地总面积不一致，由此算出的指标结果就不同。所以，自然资源资产利用程度是什么？消耗强度多大？生态环境破坏程度多大？这些都没有清晰的标准，很难准确评价。

评价难的直接后果就是审计结果得不到充分运用。王家华表示，自上而下都还没有建立自然资源资产核算体系，审计工作缺乏数据支撑。审计结果运用缺乏权威性，后续相关工作难以开展。

评价体系在整个审计中处于上下游之间的连接位置，不可或缺。为此，不少试点地区审计部门，因地制宜探索合适的评价体系。宁德尝试建立了一套涵盖资源保有和消耗、环境损害和治理、生态恢复和效益、经济结构调整、环保能力保障等5方面44项评价指标。浙江湖州在评价指标设置上，充分体现生活优先、环境优先、?；び畔燃壑档枷?，分3大类别、10个方面、20项基础指标，3类权重分别为5∶2∶3。

定责难：有些损害行为滞后，有些自然资源跨区域

审计有了结果，尤其是发现“负政绩”，领导干部应承担什么责任？实操中，不易界定。宁德市审计局有关负责人表示，很多自然资源资产的污染损害，都存在滞后性，有些污染环境的行为是长期的，涉及几任领导任职期限。

比如，海洋污染潜伏性强、周期长，近岸海域水质等指标在三五年内一般不会有太大变化，加上海洋流动性特点、海洋突发事件影响，责任主体难以明确。

另外，有些自然资源具有跨区域性，如河流等，大多跨越多个行政辖区，通常伴随着上游污染对下游生态的破坏。如此，无法简单地界定领导应承担的责任。

还有的自然资源资产价值不明，责任难以量化和管控?！澳每蟛试蠢此担壑倒兰频奈榷ㄐ越喜?。如何将领导干部的履职行为与自然资源资产价值变化关联起来，并相应按经济责任审计要求获取证据准确界定经济责任，这在审计实践中存在较大难度。”王爱国说。

“遗留问题看整改、潜在问题看对策、常规问题看决策?！庇诮晁担攵圆煌侍?，采取不同的责任认定方式。属于历史问题整改不到位，被审计干部就要承担领导责任。在胶州，3人因履行土地、环境?；さ戎霸鸩坏轿槐蝗∠曛掌烙抛矢?。

“相比经济责任审计，领导干部自然资源资产离任审计还是新事物。需要审计、组织、纪检、监察、国土、水利、环保等多部门共同推进，明确清晰的定责规范?！蓖舻禄?。