中国社会科学院学部委员、经济研究所所长高培勇日前在参加中国社会科学院财经战略研究院和河北大学主办的“财经战略年会2017”时表示,在中国经济发展已进入新时代的背景下,一个以新发展理念为指导、以供给侧结构性改革为主线、适应经济发展新常态的宏观调控体系已初步确立。宏观调控体系已经发生并正在经历一系列前所未有的重大变化,包括分析视角的变化,发展理念的变化,政策主线的变化,施策机制途径的变化。具体到财政政策方面,他认为,积极的财政政策中的“积极”并不代表要加大财政扩张的力度,而是要转到提升经济发展质量和效益上来。

新时代宏观调控体系发生四方面变化

前不久结束的中央经济工作会议首次正式提出习近平新时代中国特色社会主义经济思想。高培勇认为,这个经济思想最核心的要义就是党和国家领导经济工作的理念、思想和战略的重大调整。党和国家领导经济工作的核心线索是宏观调控。中央经济工作会议在讲到宏观调控的时候有两个提法,一是坚持适应我国经济主要矛盾变化完善宏观调控;二是推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。

高培勇表示,当我们谈到新时代,高质量发展,建设现代化经济体系的时候会发现,十九大报告和中央经济工作会议并没有正面给出新时代宏观调控的核心定义,但是在报告的字里行间渗透着一种精神,那就是和社会主要矛盾变化联系在一起。中央经济工作会议就提出紧扣主要矛盾的变化布局宏观调控政策。

在高培勇看来,与以往相比,新时代的宏观调控环境有很大的不同,一个以新发展理念为指导、以供给侧结构性改革为主线、适应经济发展新常态的宏观调控体系已初步确立。与此同时,宏观调控布局上也有新特点。比如,当人们谈到经济发展新常态的时候,一定是区别于旧常态,谈到新发展理念的时候,一定是区别于旧的发展理念,谈到供给侧结构性改革的时候一定是区别于需求管理政策。按照这样的视野往下延伸,在新时代的背景下,宏观调控体系已经发生并正在经历一系列前所未有的重大变化,主要体现在四个方面。

第一个变化是分析视角的变化。对于该如何看待经济形势,从十八大以来经历了一个极其深刻的变化过程。以往我们讨论经济形势的时候,总是认为经济是周期性波动式向前发展的,不是处于高涨时期,就是处于衰退时期,因为当时所采用的分析视角,要么是周期性要素,要么是总量性因素,人们会把它理解为供求总量平衡当中的一个总量性因素的变化。

进入新时代,经济发展进入新阶段,概括宏观经济面对的突出矛盾和问题的时候,中央认为,现在出现问题的根源是重大的结构性失衡所导致的经济循环不畅,主要是供给侧问题,结构性问题。经济形势分析的聚焦点自然要转到以产业结构失衡、区域发展失衡等为代表的一系列重大结构性失衡上。这就与以前分析问题的视角有了很大不同,第一是站在供给侧角度,第二是从结构性角度分析问题。

第二个变化是发展理念的变化。过去讲经济发展理念,一定是围绕着经济增长速度和规模来阐发,自然是以GDP至上,以GDP论英雄。中央提出的创新、协调、开放、共享、绿色五大发展理念,表面上是一个个抽象的概念,但是往下延伸落到实际层面是有具体的经济发展目标的,这个具体目标在十九大报告和中央经济工作会议上被归结为“四个更”:实现更高质量,更有效率,更加公平,更可持续的发展。再抽象一点就是由高速增长阶段进入到高质量发展阶段,高质量发展将是今后一个使用频率非常高的词汇。换言之,GDP增速不再是评价经济形势和经济工作的唯一标尺,为短期经济增长而实行刺激政策便不再是优先选项。

第三个变化是政策主线的变化。以往宏观调控的政策主线首先是紧盯需求侧,关注需求总量,然后采取“对冲性”逆向调节。当我们认为经济处于衰退的时候,就会认为是总需求不足,着眼于扩大需求,通过增加需求进行对冲;当我们认为经济处于通货膨胀的时候,就会认为是总需求过高了,着眼于压缩需求。不管怎样,最后追求的都是一种短期的经济稳定,而不是长期平衡。而今天谈到宏观经济政策主线的时候,用的不是需求管理而是供给侧结构性改革,立足从供给侧看问题,紧盯经济结构调整而非总量调节。它瞄准的是提高供给质量,优化供给结构。推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革,才是重心所在。

第四个变化是施策机制和途径的变化。以往我们把宏观经济政策定义为政策,认为是一种政策层面的调节。政策层面调节区别于改革最大的不同点是,它主要瞄准的是短期的安排,而非长期的制度调整。政策安排的突出特点是短期的,临时性的措施,针对性的逆向调节,今天出现什么问题解决什么问题,治标而不治本,如此操作,无须牵动体制机制,在政策层面即可以完成。当前在谈到供给侧结构性改革的时候,它的根本途径应放在改革上面。通过改革的办法突破体制机制性障碍,以推进各种基础性的改革为供给侧结构性改革创造条件,这是供给侧结构性改革区别于以往的需求管理的一个主要方面。

积极的财政政策并非要加大财政扩张力度

高培勇以财政领域为例子说明新时代宏观调控方面发生的一系列积极变化。

首先是积极的财政政策。这次中央经济工作会议明确了积极的财政政策取向不变。高培勇指出,如果用1998年以后的理念去理解积极的财政政策,人们很自然地把“积极”等同于扩张,在以前确实是这样。例如,2015年中央经济工作会议提出,积极财政政策要有力度,相当多人理解为是对2014年的财政扩张制度不满,从而判断2015年财政政策要加大力度。2016年和2017年都是如此。2017年中央经济工作会议提出,积极财政政策要更加积极有效,又相当多的人认为是因为前几年的政策执行不够,2017年要进一步加大扩张力度。几乎都是将“积极”理解为加强财政扩张的力度。大家总是习惯于按照以往的思维惯式去解读积极的财政政策。现在必须意识到,积极的财政政策的“积极”和过去的理解已经发生很大变化,现在的主攻方向已经转化到结构性调整上,政策主线是供给侧结构性改革,需求层面的调节只是控制在适度的范围内,不能超过适度的界限。所以,当主供方向转到结构性调整的时候,积极财政政策的着重点必须随之转到提升经济发展质量和效益上来。脱离这样一个主线索,一个劲搞扩张放水不是今天积极财政政策突出的含义。

其次是投资的定位。投资是积极财政政策的一个重要引擎,过去人们把投资和积极财政政策的关系理解为,积极财政政策的一个重要意图就是扩大投资,搞总量刺激,拉动需求。十九大报告和中央经济工作会议围绕投资的论述都提到要发挥投资对优化供给结构的关键性作用。在中国的话语体系下,文件提什么内容忽略什么内容都是有特殊意义的,报告没有提发挥投资对拉动需求的关键性作用,而是有意避开,提到发挥投资对优化供给结构的关键性作用,这里面的含义是不一样的。今天对于投资的定位和以往也发生了变化。

第三是赤字的定位。讲到积极财政政策必然涉及赤字问题。赤字的规模多大,增量多少,占GDP的比重多少。赤字对今天中国的意义和以往也有很大不同。以前,在我们把宏观调控的立足点放在需求侧的时候,赤字不是一件令人担心的事情。当时大家普遍认为,为了拉动需求,稳定经济增长不惜扩大赤字,追求的是经济的周期性稳定而不是年度预算平衡的稳定。今天的情况不同了。按照中央经济工作会议的表述,今后3年要重点抓好决胜全面建成小康社会的防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。这三大攻坚战中,排在首位的是打好防范化解重大风险攻坚战,重点是防控金融风险。而金融风险的主要源头在政府债务上,所以,2017年将3%的赤字率控制线看的比以往都要重,实际上是当作心理防线了。当财政赤字突破3%的时候,整个市场会做出怎样的反应?如果不预热,不做提前解释,就会认为政府又在继续搞国债。所以3%的底线2017年没有被突破,2018年更不能被突破,必须守住,让人们心存敬畏。

第四是减税降费。高培勇认为,现在的减税降费和以往的减税降费也是不一样的。以往减税降费瞄准的目标是扩大需求,通过减税降费增加企业和居民的需求。今天的减税降费更多的是强调降低企业成本,正如中央经济工作会议提出给实体经济降成本是当前的主要目标。为了降成本搞减税降费的财源支撑就不能是增列赤字和增发国债。站在政府的角度讲,一手减税一手增发国债实际上是政府融资方式的相互替代。而政府融资方式相互替代带来的东西是债务,其中的债务利息是躲不掉的,逃不掉的。从这个角度讲,靠增列赤字减税降费给企业降成本即使今天降了,明天还会增加,而且也不会改变资源的配置格局。2017年的政府工作报告中使用了一个非常好的词汇叫“节用利民”,节的是政府的用,压缩政府的支出,利民,这就和政府支出的削减、税费结构的调整联系在一起。从这个角度讲,减税降费也和以往有很大的不同。

财政数字变化体现新理念新思路

高培勇进而用2017年的一组财政数字解释了上述政策的具体实施情况。

第一个数字是23800亿,这是2017年中央政府安排一般公共预算项下的财政赤字规模。2017年的预算赤字不是根据预算收支安排平衡之后的结果,而是倒算过来的。以2016年74.4万亿的GDP作为基数,在这个基础上,根据2017年6.5%的经济增长速度推算出2017年我国GDP的总值可能达到79.4万亿。79.4万亿乘上3%,结果就是23800亿。这告诉我们一个重要信息,尽管2017年经济形势严峻,仍然需要巨额财政赤字,甚至不止于23800亿,但是决策层在战略上是非常清晰的,就是不能突破3%的心理防线。

第二个数字是8000亿地方政府专项债券的发行规模。这8000亿不在23800财政赤字范畴内,是在一般性公共预算财政赤字的基础之上,额外增加的。2016年专项债券的发行额度是4000亿,2017年增加了4000亿,达到8000亿。这说明起码我们在理念上、思想上、战略上有意识守住3%的心理防线。面对经济发展和稳增长的需要,把前门堵住了,在一般公共预算之外开了一个口子,用8000亿的专项债券弥补23800亿财政赤字相对的短缺。

第三个数字是5500亿。这是2017年计划减税降费的总规模,其中3500亿是减税的规模,2000亿为降费的规模。2017年除了以增列赤字、增发国债来支撑之外,削减政府支出也成为减税降费的另一支撑点。

第四个数字是5%。这是压缩政府一般性支出的指标。2017年《政府工作报告》提出,压缩非重点支出,减少对绩效不高项目的预算安排。各级政府要坚持过紧日子,中央部门要带头,一律按不低于5%的幅度压减一般性支出,决不允许增加“三公”经费,挤出更多资金用于减税降费,坚守节用裕民的正道。压缩政府支出,才能达到真正降成本,体现节用利民的思想。

高培勇最后说,当前不管是学界,经济理论界还是实践层,最需要做得是全面调整理念、思想和战略。现在很多人在对待新时代和新问题的时候,仍然在相当程度上采用的是老的理念、思想和战略。因此,现在需要做得是,必须立足于中国特色社会主义新时代,以新理念、新思想和新战略推进和深化供给侧结构性改革,建立并完善与供给侧结构性改革相匹配的宏观调控体系。