中央经济工作会议明确定调,为国有经济发展指明了新方向,为混合所有制经济的发展解除了观念上的束缚,为国有资本的优化有效配置提供了更大的空间。国资国企改革要围绕资本来做文章,真正构建以管资本为主的管理体制,为国有经济的发展营造良好体制环境。

中央经济工作会议提出,要推动国有资本做强做优做大。过去一直强调国有企业做强做优做大,此次由“资本”代替“企业”,虽只是一词之差,但意义十分重大,这既是国有经济发展的新方向,也是国资国企改革思路的新突破。这意味着,今后国有经济的发展将步入中国特色的现代化市场经济之路,也表明国资国企改革将会取得突破性的进展。

在如何发展国有经济的问题上,有一个基本问题长期没解决,那就是国有经济的微观基础,究竟是“资本”还是“企业”?

以往,长期受计划体制的影响,以及发展国有经济形成的路径依赖,国有经济的微观基础不由自主地定位在“企业”上。在这种逻辑支配下,国有经济的发展与市场经济的平等竞争要求产生了严重的内在冲突。随着经济发展进入新阶段,如果再把国有经济发展的微观基础仅仅定位在国有企业上,显然已经不合时宜。国有资本大量参股、控股,与民间资本混合,说明国有经济的发展已经摆脱了国企这个外壳。中央经济工作会议明确定调,为混合所有制经济的发展解除了观念上的束缚,为国有资本的优化和有效配置提供了更大的空间。

产权是市场经济的基石。所有经济活动,都是通过产权及产权主体之间的法律关系而产生的。企业是产权的一种组织形式,国有企业仅仅是国有资本产权的一种组织形式,并不是唯一的。国有资本一旦得到授权进入市场,就以出资人身份形成各式各样的产权,可以存在于各式各样的企业之中。国有经济一旦以国有资本为微观基础,就意味着国有经济是“渗透式”的,具有开放性,与民营经济可以彼此融合,相互借力,共生共荣。这无论对做强做优做大国有经济,还是防范化解当前面临的重大经济金融风险,都是最优选择。

定位在国有资本上来做强做优做大,意味着从此国有经济的发展不再局限于国有企业这个外壳,可以在广阔的空间发展壮大。一方面,大量国有资本存量由此可以激活,提高国有资本的效率,增强发展的新动能,防范化解重大经济金融风险;另一方面,可以发挥国有资本的独特优势,融合看似对立的公共属性与市场属性,让国有资本成为社会保障、公共服务、经济安全等公共利益的强大支撑。

改革是为发展服务的。国有经济发展路径的变化,势必要进一步优化国资国企改革的思路。

国有经济定位到国有资本的发展上,也就意味着国资国企改革要围绕资本来做文章。这需要从两个方面来下功夫:

一是把国有资本的宏观管理职能、投资运营职能、监督评价职能分开。这三个职能实际上构成了国有资本的所有权管理体系,但是这三个职能必须分开,不能混为一谈。这就需要通过构建国有资本宏观管理体制来体现和落实。宏观管理职能应当就国有资本的战略布局、中长期规划和年度预算做出相应决策,并对国有资本的授权和投资运营制定一套相应的规则和政策,但不干预国有资本的具体投资运营。国有资本一旦进入市场,应完全依照市场规则。与此同时,还要进行监督评价与反馈,通过监督评价看投资运营是否符合国有资本的使命和战略目标、战略要求。

二是将国家的所有权、出资人的产权、企业的经营权分离。所有权、产权和经营权实际上是对应着三个不同的主体:一个是国家,由政府代表;一个是由国家塑造的产权主体,即投资运营公司;还有一个是企业,按照公司法设置的企业市场主体。过去基于国有企业的改革思路是“两权分离”,即所有权和经营权分离。现在基于国有资本的改革思路,应扩展为“三权分离”,即加上产权。

所有权属于生产关系层面的问题,涉及基本经济制度,而由所有权衍生出来的产权属于经济运行层面问题,是体制机制问题。国有资本不存在所有权不清晰的问题,但存在产权不清晰的问题,也就是代表国家的具体的出资人财产权界定不清楚。通过出资人制度形成可交易的清晰产权,按照市场方式进入或退出不同的企业、行业。管资本,就是以产权为基础。而产权与企业的经营权自然是分离的,拥有产权,并不等于拥有经营权,也不一定必须拥有经营权。经营权彻底归于市场主体,与所有制无关。经营权与产权的联系,可以是强联系,如控股;也可以是弱联系。如此才能实现“三权分离”,才可能真正构建以管资本为主的管理体制,才能为国有经济的发展营造良好体制环境。(作者:中国财政科学研究院院长 刘尚希)