作者:上海市政协常委、上海社会科学院法学研究所副所长 殷啸虎

全面推进依法治国,必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各个方面,坚定不移走中国特色社会主义法治道路。具体来看,党对依法治国的领导,主要通过三个方面的功能体现出来。

一是主导引领功能。

中国的法治建设进程,是由党决策和主导的。党的十五大报告首次提出“依法治国,建设社会主义法治国家”,强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,是发展社会主义市场经济的客观需要,是社会文明进步的重要标志,是国家长治久安的重要保障。根据党中央的建议,1999年宪法修正案在宪法第5条增加了“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”。在其后历次党代会报告中,都对依法治国的进程作出了总体规划。党的十六大提出,发展社会主义民主政治,最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。党的十七大明确依法治国是社会主义民主政治的基本要求,强调要全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。党的十八大指出,要更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。党的十八届四中全会专门作出了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,对社会主义法治国家建设进行顶层设计,明确了建设社会主义法治国家的性质、方向、道路、抓手等关键性问题。

在党的主导和引领之下,中国的法治建设取得了举世瞩目的成就。党的十九大报告提出成立中央全面依法治国领导小组,加强对法治中国建设的统一领导,也正是基于这一功能的实现。因此,坚持党对依法治国的领导,应当充分认识这种主导引领功能的重要意义。

从中国法治建设的实践而言,实现党对依法治国的主导和引领,首要的是坚持党总揽全局,统筹依法治国各个领域的工作,确保党的主张贯彻到依法治国全过程和各个方面。这个总揽全局、牵引各方面的总的抓手,就是建设中国特色社会主义法治体系。这个法治体系的基本内容是两个“形成”:一是形成国家法体系,包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。另一个是形成完善的党内法规体系。显然,这一目标只能在党的主导和引领之下才能实现。

此外,还要实现党对依法治国实施步骤的主导和引领。全面依法治国是一项系统工程,不能一蹴而就,而应分阶段、分步骤进行。从法治实施的内容来看,也是应当围绕党的大政方针和总体决策不断推进。例如,当代中国法治实施,要树立宪法权威,健全宪法实施和监督制度。在这方面,党的十八届四中全会明确提出“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”,并且要求“完善全国人大及其常委会宪法监督制度,健全宪法解释程序机制”;党的十九大报告进一步提出“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。通过有计划、有步骤地推进,引领和规范宪法和法律的实施工作。

二是统筹协调功能。

依法治国是一项全局性工作,需要靠党的统筹协调来加以推进。从总体上看,这种统筹协调功能主要体现在以下三个方面:

对依法治国工作布局的统筹协调。建设社会主义法治国家的整体工作布局,要求统筹协调两个层面的工作:一个是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,另一个是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。就前者而言,依法治国、依法执政、依法行政是一个有机联系的整体,依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,依法执政是新的历史条件下我们党执政的基本方式,依法行政是法治状态下政府行为的基本原则和基本方式。三者具有内涵的统一性、目标的一致性、成效的相关性,必须彼此协调、共同推进、形成合力。就后者而言,法治国家、法治政府、法治社会建设相互联系、内在统一,是法治建设的“三大支柱”。三者相辅相成,缺少任何一个方面,全面推进依法治国的总目标就无法实现。这就需要执政党在全面推进依法治国进程中,将法治国家、法治政府、法治社会建设统筹规划、同步实施、一体建设。为此,党的十九大报告在谈到坚持全面依法治国时明确指出,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

对依法治国具体实践的统筹协调。依法治国实践主要涉及科学立法、严格执法、公正司法、严格守法四个方面的工作,党的十九大报告对如何统筹协调这些方面的工作提出了具体要求。在科学立法方面,要以良法促进发展、保障善治;在严格执法方面,要建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法;在公正司法方面,要深化司法体制综合配套改革,全面落实司法责任制;在全民守法方面,要加大全民普法力度,建设社会主义法治文化,树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。同时,还特别强调:各级党组织和全体党员要带头尊法学法守法用法,任何组织和个人都不得有超越宪法法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法。

对依法治国推进路径和规范的统筹协调,即要坚持依法治国和以德治国相结合。习近平总书记指出,法律是成文的道德,道德是内心的法律,法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用。治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治,既重视发挥法律的规范作用,又重视发挥道德的教化作用,实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。在推进依法治国过程中,必须大力弘扬社会主义核心价值观,弘扬中华传统美德,培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德,提高全民族思想道德水平,为依法治国创造良好人文环境。

三是支持保障功能。

坚持党对依法治国的领导,并不是说党包办甚至直接干预法治建设领域的各项工作,而是在主导引领、统筹协调的基础上,支持和保证各个方面依法有序开展工作、履行职责。习近平总书记强调,坚持党的领导,不是一句空的口号,必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法上。

就领导立法而言,党的政策是国家法律的先导和指引。党领导立法,就是根据党和国家大局、人民意愿提出立法建议,立人民需要的法。要健全立法工作机制和程序,引导立法机关把握立法方向、突出立法重点,使所立法律更加务实管用有效,突出党的工作中心,以良法促善治。

就保证执法而言,就是要在党的领导下建立权责统一、权威高效的依法行政工作体制,深化政治立场、民主意识、法治观念教育,使执法者在思想上行动上同宪法法律保持一致。

就支持司法而言,就是要确保司法机关依法独立行使审判权和检察权,确保人民在每一个司法案件中都感受到公平正义。

就带头守法而言,就是各级党组织和党员干部尤其是领导干部带头弘扬社会主义法治精神,坚持依宪治国、依宪执政,引导全社会信仰法治。要以严格的党规党法管党治党,使全体党员都成为全社会守法的表率。要保持对宪法法律的忠诚之心、敬畏之心,在任何时候都不能触碰法律红线、不得逾越法律底线。自觉在宪法法律范围内活动,充分发挥好党在依法治国中的政治核心作用和先锋模范作用。