营商环境是一个国家或地区经济软实力和竞争力的重要体现。党的十九大报告提出,要“全面实施市场准入负面清单制度,清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,支持民营企业发展,激发各类市场主体活力”?？杉?打造良好的营商环境,将是我国进一步激发全社会创造力和发展活力的一个重要着力点。

较之国际上已有的营商环境评价体系,我国在这方面的工作尚处于起步阶段。对接国际评价指标,开展营商环境评估,正确认识和把握本地区营商环境的现状和不足,构建适合我国实际的营商环境评价体系,是优化营商环境的基础工作。

明确重大意义

积极构建适合我国的营商环境评价体系、优化营商环境,对我国经济社会可持续发展意义重大,体现时代要求。

一是体现了经济转型发展的要求。我国经济正处于新旧动能接续转换、经济转型升级的关键时期。对照国际营商环境标准,创新优化营商环境的思路和举措,从根本上破除制约发展的体制机制障碍,实现市场在资源配置中的决定性作用,是推动经济转型发展的有效途径,也是解决现阶段经济发展中存在的问题、提高地区竞争力的治本之策。

二是体现了提升国际竞争力的要求。在各类资源全球配置的时代,营商环境是一个国家或地区的核心竞争力之一。与国际接轨、与世界融合,打造国际化营商环境,有利于提高对国内外投资者的吸引力和凝聚力。

三是体现了深化“放管服”改革的要求。当前,简政放权、放管结合、优化服务改革的目标之一,就是要持续不断地优化营商环境。地方政府要由过去偏重追求政策“洼地”,转为倾力打造优质营商环境的“高地”。建立健全科学评价机制,既有利于及时反馈、矫正和完善改革中的问题,也能促进地方政府加大对相关工作的投入力度,推动改革不断向纵深发展。

借鉴国际经验

目前,国际上对地区营商环境的评估有若干套指标体系。比如,世界银行集团发布的《营商环境报告》、联合国贸易和发展会议发布的《世界投资报告》、瑞士洛桑国际管理学院(IMD)发布的《全球竞争力报告》等,这些国际经验都值得我们借鉴。其中,对各经济体影响较大,也受到广泛认可的是世界银行的营商环境评价体系。

自2003年以来,世界银行每年发布一期《营商环境报告》,重点是量化评价各种监管法规对企业行为和经济结果产生的影响。该报告围绕企业生命周期的5个阶段11个方面来建立评价指标,包括创业阶段2项,分别是开办企业、雇佣工人;获得场地阶段3项,分别是办理施工许可、获得电力、登记财产;获得融资阶段2项,分别是获得信贷、保护少数投资者;日常运营阶段2项,分别是纳税、跨境贸易;出了问题阶段2项,分别是执行合同、办理破产。为了确保各经济体之间的数据可比性,指标是根据有特定假设的标准化案例的场景设计出来的。

报告还采集和使用两种类型的数据。一种是评估每个经济体的法律法规,所用数据中约四分之三是这类数据。另一种数据是用于衡量监管程序复杂性和成本的指标。企业花费的时间与成本是指标关注的主要内容,也是评价体系的关键词。

世界银行发布报告的目的是为理解和改善营商监管环境提供一个客观的依据,不仅从整体上反映现有监管体系中存在的问题,而且指出需要改革的具体规定或监管程序。特别是其每年都总结推广一些关键性营商监管改革案例,作为各经济体改善营商环境的参考。

五项对策建议

进一步优化营商环境,应对接国际认可的标准,构建适用于我国实际的营商环境评价体系。

一是突出评价结果的量化可比。目前,我国商事制度改革还集中在提高开办企业的便利度上,各个地区大多以新创企业的数量增长作为衡量改革成效的依据。由于各地区经济发展水平的差异,这一指标虽然能说明“宽进”取得显著成效,但并不能全面准确地反映营商环境特别是监管法规的效率。应进一步推广使用定量分析,让数据说话,全面反映“大众创业、万众创新”的难点、痛点。既要重视法律规定,更要重视实施效果,把成本和效率尽可能用数字呈现出来,形成地区之间的可比性。

二是关注改革范例的剖析。通过改革范例的剖析和评价,推介某个地方的良好作法,更有助于帮助决策者看到改善监管的潜力。这可以激起各级政府对监管改革的讨论,为地方政府和机构提供互相学习的机会。相对于国际范例,一个国家内部不同地区的相关政策建议和良好作法实例,更容易被其他地方借鉴。

三是认识现有做法的局限性。为衡量各经济体之间的差异,世界银行指标的一个假设是企业所处的地点是所在经济体的最大商业城市,并以该城市作为调查样本,但其中部分指标设计并不适合一国之内地区之间的对比。同时报告力图呈现的是企业遵守监管法规所需的手续、时间与成本,并不涉及市场规模、宏观经济稳定性、金融体系状况以及劳动力技能水平等许多其他重要的营商环境因素。对此,我们要尽力弥补其不足。

四是重视评估的专业性与独立性。营商环境涵盖企业在开设、经营、贸易、纳税、关闭及执行合同等各个环节的监管法规,评价指标也涉及多个监管领域,通常包括司法、商业、工业、金融、贸易和能源等部门。通过第三方评估促进政府管理方式改革创新,引入社会化专业力量,既能加强外部监督,也有助于提高政府的公信力。

五是做好评价与改革的对接。对营商环境的评价适用于对事物进行判断、选择和决策,其目的是发现、学习、促进改善。营商环境的优化措施则涉及多级政府、多个部门的互动。为确保不同部门之间改革工作齐头并进,应由综合协调部门或专门设立的负责机构来组织开展,也可在不同部门之间较为均衡地分担。评估发现的问题应交由专门的统筹协调部门负责,业务主管部门主动“对号入座”,确保问题得到及时有效的解决。

目前,形成统一机制、统筹政府相关部门是多地改革试点的共同选择。比如,一些较早进行商事制度改革的地区通过成立“商改办”或“领导小组”等机制,统筹“放管服”各方面的改革。

(作者:国家行政学院 李清池)