●为了顺应世界减税浪潮和满足国内稳增长与供给侧结构性改革的双重需要,需要保持减税的政策方向不变。由于我国减税政策已发展到降负阶段,宏观税负的降低成为必然。当前我国宏观税负呈逐年下降的趋势,在国际上也处于相对较低的水平,因此,降低宏观税负应该采取“结构性降负”策略。

●我国宏观税负水平不高但市场主体的“税感”强烈。也就是说,问题的主要矛盾并不是宏观税负过高,而是市场主体的“税感”强烈,我国减税政策进入降负阶段的关键是要降低市场主体的“税感”。降低市场主体“税感”的落脚点是宏观税负结构而非总量。

当前,全球正在掀起一轮新的减税浪潮。在此轮全球性减税浪潮中,我国所做出的战略选择,对于中国经济的前景和中国在世界经济格局中的地位至关重要。

事实上,我国已经积极融入全球减税浪潮,减税降费政策无论是在经济新常态中促进稳增长,还是在供给侧结构性改革中引领降成本,均发挥着巨大的政策效能。三季度的经济总量、结构、供给、需求所呈现的积极变化以及财政运行驶入良性发展的快车道,均与减税降费政策的实施紧密相关。但是,为了在全球减税浪潮中占领先机而稳居潮头,就不能满足于目前的减税降费方案,而要让其更为积极、更有力度。

目前我国减税降费已经发展到降低宏观税负阶段,提出最适合的面向全球的战略性降低宏观税负方案则是重中之重。实行新一轮减税降费,结构性降低宏观税负,应是我国积极应对全球减税浪潮的可选政策思路。

应对新一轮全球性减税浪潮

需要科学有效战略部署

目前,加大对供给侧的政策扶持已经成为大多数国家的共同选择,且使用的政策工具无一不包含减税。但是,由于减税具有较强的“负外部性”,因此全球范围的税收竞争不可避免,表现为全球性的减税浪潮。

科学有效应对全球性减税浪潮

从目前的现实情况看,全球性的减税浪潮已然掀起,在这样的国际经济环境中,中国不可能独善其身,只能融入其中并通过科学有效的战略部署而“稳居潮头”。

主要原因在于两个方面:

第一,减税可以刺激经济增长,并最终形成实体经济良性循环的局面。一方面,减税直接降低企业成本、增加企业利润,这将对国际资本产生较大的吸引力,以优质企业为载体的国际资本流入将推动经济加速增长。另一方面,成本降低、利润增加将带动企业经营规模扩大,从而推动就业岗位大规模增加并拉动居民收入大幅增长,企业利润和居民收入增长预示着投资和消费的增长,也预示着税收的增长。如此,以减税为起点的实体经济良性循环局面得以形成。

第二,减税政策的外部效应较大,在为本国带来收益的同时会对他国利益造成损失。企业降低税收成本会显著提高企业的国际竞争力,减税会吸引国际资本流入或本国资本回流,全球性的减税竞赛最终不可避免。在这样的国际形势下,如果我国坚持不减税,或者减税的力度不够大,那么大规模的市场和资本就将转投别国的怀抱。

减税也是应对经济新常态的必然要求

第一,减税是稳增长的良策。经济新常态的首要特征即增速换挡,如果换挡过快过猛,将会破坏经济发展的根基,所以必须保证经济增速稳步回落至合理区间,为此,需实施扩张性宏观经济政策。减税和增加财政支出均属于扩张性的财政政策,虽然从乘数的角度来看减税的扩张效应小于增支,但在稳增长方面,减税要好于增支。一是减税不必动用现有的财政资源,二是减税可以给企业和居民带来实实在在的好处,这是经济稳定的基础。

第二,减税是调结构的良策。我国通过实施供给侧结构性改革实现经济新常态下结构调整的目标,减税是供给侧结构性改革的重要抓手。通过减税降低企业成本,提高企业盈利能力,才能更好地创造有效供给。税收具有较强的调结构的特质,可以通过税制结构、税种结构、税负结构、税收分布结构、职能结构等结构方面的安排,实现为中低收入人群和中小企业减税的结构性减税的目的。

第三,减税是提升创新驱动的良策。在促进创新驱动发展方面,定向减税是定向调控方式的主要组成部分。

降低宏观税负是融入全球减税浪潮的战略选择

减税并不一定意味着宏观税负降低。事实上,近年来,我国减税政策一直内含着“稳定税负”这一前提条件,但在供给侧结构性改革背景下,这一前提最终被放弃,我国减税政策发展到降税负阶段。

自2004年我国掀起新一轮税制改革开始,我国一直持续实施减税政策,其中,2008年中央经济工作会议提出“实行结构性减税”,2015年中央经济工作会议要求“实行减税政策”,2016年中央经济工作会议要求“在减税、降费、降低要素成本上加大工作力度”。在政策的演进中可以清晰感受到政策力度由弱到强的变化。

事实上,尽管持续放松税收政策的出发点是应对我国经济新常态的,但在全球减税浪潮下税负的实质性降低则是一项战略选择,既顺势而为,又占领先机。

减税降费有助于

经济稳定增长和财政良性运行

近两年,我国通过减税降费措施,一方面支持经济稳定增长,一方面支持供给侧结构性改革。

首先,减税降费是积极财政政策的重要一环,以减少政府收入来满足宏观调控的要求支持经济增长。其次,减税降费还在供给侧结构性改革中占据核心位置,从“质”上促进供给侧发展。在新的发展阶段,改革的重心理应放在质的方面,注重经济发展能力建设,追求经济发展的长期性和持久性。政府工作报告显示,2017年我国减税降费的目标是减少企业税负3500亿元左右、涉企收费约2000亿元,这将极大地促进实体经济发展。前三季度的宏观经济数据表明,包括减税降费在内的稳增长和促改革政策效果显著,经济提质增效的步伐越来越稳健。

减税降费也有助于财政运行良性发展。1-9月累计,全国一般公共预算收入13.4万亿元,同比增长9.7%,增幅较去年提高3.8个百分点;全国政府性基金预算收入3.85万亿元,同比增长33.3%,增幅较去年提高22个百分点。全国一般公共预算支出15.1万亿元,同比增长11.4%,增幅较去年回落1.1个百分点;全国政府性基金预算支出3.6万亿元,同比增长31.4%,增幅较去年提高24.4个百分点?？杉?在我国大规模减税降费的背景下,前三季度财政收支均实现大幅增长,说明减税降费在助力经济稳增长的基础上,已经将财政运行带入良性发展的快车道。

新一轮减税降费政策思路:

结构性降低宏观税负

在充分肯定减税降费对我国经济稳定增长和财政良性运行的积极作用后,还要将其纳入全球新一轮减税浪潮的宏观视野,如何降低宏观税负,我们给出的答案是:结构性降低宏观税负。

我国宏观税负不高但市场主体“税感”强烈

我国市场主体的“税感”强烈是不争的事实。产生较大影响的观点包括:中国企业部门税负占其税前收入的40%以上;40%的税负对中国企业意味着死亡;我国的税收有90%以上来自于企业。但是这些观点并不能得出我国宏观税负高的结论,只能据此做出我国企业“税感”强烈的判断。

随着《预算法》 修订、全口径预算体系的建立,转以税收收入、一般公共预算收入、全口径预算收入占GDP的比重来衡量。三种口径的宏观税负根据使用者的不同需要而选择性应用,在进行同口径国际比较时运用居多。

在用来描述市场主体“税感”时,往往运用大口径数据,因为四本预算收入都计入市场主体的成本,都能给市场主体带来“税感”。值得欣慰的是,我国政府开始按照国际货币基金组织(IMF)的数据公布特殊标准(SDDS)要求发布年度广义政府财政收入数据,即一般公共预算收入、政府性基金收入(不含国有土地使用权出让收入)、国有资本经营收入、社会保险基金收入的合并数据,并剔除了重复计算部分,这为衡量宏观税负提供了权威依据。由于土地出让收入也会计入企业成本,所以在用来描述市场主体“税感”时计算宏观税负理应将其计算在内。在这一要求下计算宏观税负,应为广义政府财政收入+国有土地使用权出让收入占GDP的比重。

目前可以获得2013-2016年的广义政府财政收入数据,由此计算的各年宏观税负分别为35.1%、35%、33.5%、32.8%,从纵向看,呈逐年降低的趋势,说明我国减税政策一直具有降负的效应。再进行同口径下的横向国际比较,根据IMF数据库2015年数据计算,美国、英国、法国、瑞典、巴西、俄罗斯的宏观税负分别为:31.8%、38.5%、53.5%、49.8%、41.5%、41.1%,可见,从横向看,无论是和发达国家比较,还是和新兴市场国家比较,中国33.5%的宏观税率均处于低水平。

因此,可以做出基本判断:我国宏观税负水平不高但市场主体的“税感”强烈。也就是说,问题的主要矛盾并不是宏观税负过高,而是市场主体的“税感”强烈,我国减税政策进入降负阶段的关键是要降低市场主体的“税感”。

降低市场主体“税感”的落脚点是宏观税负结构而非总量

可以对宏观税负进行结构性分解,包括企业、居民、产业(行业)、中央、省、市县、区域、城市、农村的宏观税负等等。

第一,我国税制结构失衡是“税感”强烈的根本原因。在经济下行时,相机抉择的税收政策做出减税决策需要考虑的因素较多,减税政策多是结构性的,难以满足市场主体对“税感”降低的期望,所以要切实降低市场主体“税感”,相机抉择机制靠不住,应主要依靠税收自动调节机制。而自动调节功能的大小决定于税制结构:直接税为主体的税制,税收收入弹性较大,税负可直接随企业利润和居民收入下降而降低;间接税为主体的税制,税收收入弹性较小,税负难以随企业利润和居民收入下降而降低。由于我国税制是以流转税为主体,自动调节功能较弱,是造成经济主体的“税感”强烈的根源。

第二,我国税费结构失衡是“税感”强烈的重要原因。我国以费的形式存在的非税收入规模较大,不但政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、社会保障基金收入均以非税收入形式存在,且一般公共预算收入中也含有大量非税收入。由于非税收入很大程度上涉及部门利益且其设立无须经过与税收一样严格的立法程序,因此非税收入占比较高的财政体制弹性更低,难以在经济下行时随着企业利润和居民收入下降而降低。也就是说,市场主体“税感”强烈,其中有很大一部分其实是“费感”。

第三,产业结构也是影响“税感”的重要因素。有研究表明,在其他条件不变的情况下,在以流转税为主体的税制中,第一产业占GDP比重越低, 该国的宏观税负水平会越高。其原因在于不同产业的税收负担水平不同,税负水平随着产业级次的升高而升高,第三产业税收负担较重。当前,我国第三产业比重呈上升趋势,并超过第二产业比重,相应地,宏观税负水平也会居高不下,致使纳税人的“税感”强烈。

第四,税负转嫁的难易程度也是影响“税感”的重要因素。在我国现行税制下,减税主要依靠相机抉择的税收政策实现,税负能否降低、能在多大程度上降低,均需考虑税负转嫁的难易程度。事实上,在通常情况下,企业所负担的间接税、部分直接税以及收费均可随产品销售实现转嫁,由最终的消费者实际负担,但是目前我国企业生产的产品与市场需求不匹配,产销链条不畅导致税负转嫁链条不畅,大部分税负转嫁不出去,造成企业“税感”强烈。此外,价格是税负转嫁的关键渠道,当前要素价格上涨,生产成本居高不下,同时市场价格低迷,税负转嫁十分困难,本来企业利润就微薄,再加上税负沉淀,必然“税感”强烈。

第五,税负“返还”的程度也是影响“税感”的重要因素。有研究表明,国家经济发展水平越高、收入水平越高,宏观税负越高;现实也表明,英、法、瑞典、丹麦等发达国家的宏观税负远远高于我国。其原因是宏观税负较高的国家,其政府支出也较多,税负多以福利支出的方式“返还”给市场主体。最近对英国人的一项调查显示,48%的英国人认为政府应该增加税收,以便政府在健康、教育和社会福利上有更多投入,而主张减税的英国人只有4%,在大多数人看来,减税必然减支出,而后者是令人无法忍受的。相比之下,我国的税收很多用于生产建设和行政管理方面,用于民生支出的比重远低于发达国家,市场主体得到的税负“返还”较少,导致“税感”强烈。

此外,在市场主体中,“税感”最强烈的是中小微企业和中低收入者,原因在于:中小微企业在降低交易成本、税负转嫁、运用税收优惠政策等方面的能力均较低,税负大多沉淀在企业内部;中低收入者具有较高的边际消费倾向,成为大部分流转税税负转嫁的最终归宿,同时其个人所得税大多为代扣代缴的工薪税,难以规避。这就要求把降低税负的重点定位于中小微企业和中低收入者。

以“结构性降负”策略提高市场主体全球竞争力

在世界范围的结构性改革如火如荼地进行过程中,经济复苏已开始具有持续性,但是各国并没有止步于此,为了在新的世界经济格局中占据“制高点”,各国又在纷纷寻求减税这一加大马力的办法,刺激本国经济加速复苏。李克强总理指出,“许多国家都在酝酿出台减税措施,在新一轮全球竞争中我们要有‘抢跑’意识,用实际举措提高企业的竞争力?！笨杉?在我国减税政策进入降负阶段后,关键是要让市场主体“轻装上阵”,助推我国跑赢这场全球竞争的“马拉松”。

结构性降负的具体思路

接下来需要回答宏观税负“怎么降”的问题,答案是“结构性降负”。具体思路如下:

第一, 调整税制结构,全面提升税制弹性。

由于以直接税为主体的税制弹性较强,一方面自动稳定机制可使税负直接随企业利润和居民收入下降而降低,一方面相机抉择机制可使减税政策直接产生减负效果。发达国家基本是以直接税为主体的税制,其减税政策可产生上述双重减负功效,因此,我国需要调整税制结构,提高直接税的比重,否则在这场“马拉松”的起点就表现弱势,落败的机会大大增加。为此,需要尽快迈开个人所得税“分类与综合相结合”的改革步伐,加速填补在财产保有、继承、赠与等环节存在的税收真空,推动社会保障费改税并以累进税率征收,同时,对税种设置和每个税种的所有要素均作出合理安排,切实减少税收优惠,使税收能够针对不同对象、从不同角度、以不同力度、最大化地发挥调节职能,为市场主体服务。

第二, 调整税费结构,加大降费的力度。

非税收入规模庞大一直是我国财政的一大特色,多由历史因素、体制因素造成,由于大多收费是向企业征收的,造成企业沉重的负担。从现实来看,降费仍有空间,可以作为让财政政策更为积极有效的重点,但也应从制度和法律层面加以保障。一方面,加速推进清费立税进程,尽可能地实现费改税;一方面,公开中央和各地收费目录清单,试行企业缴费卡制度,跟踪企业付费情况,及时发现问题,严肃查处违规收费行为。

第三, 疏通税负转嫁链条,加强企业产品供给能力。

这里需要明确企业的责任和政府的责任。事实上,企业税负沉重也有企业自身的原因,通过改善经营管理,只要能够将产品成功销售出去,同时,有效降低生产成本,就能成功将税负向下游转嫁。而政府在疏通税负转嫁链条上的责任,主要是支持企业从全球产业链的低端向中高端发展,提升企业创造附加值的能力,同时,加大对中小微企业和初创期企业的税收减免力度。

第四, 调整财政支出结构,加大税负“返还”程度。

由于加大税负“返还”程度,即提高财政在民生领域支出的比重,可以有效降低市场主体的“税感”,因此只要保障民生支出达到一定规模,即便是宏观税负高企,市场主体的“税感”也不高。考虑到财政资源的有限性,需着力优化财政支出结构:通过政府与社会资本合作、财政与金融资本合作等模式,引导更多社会资本投资于基础设施建设,实质性降低财政经济建设支出的比重;通过简政放权、精简机构、完善公共支出绩效管理机制、提高财政支出的透明度等举措,实质性降低财政行政管理支出的比重;通过推动教育、医疗、养老等领域的改革,理顺这些领域市场与政府之间的关系,实质性提高财政基本公共服务支出的比重。

第五, 加强财源建设,拓展“结构性降负”的空间。

在财政资源一定的条件下,要降低宏观税负,需要在减税的同时减支出,但是支出具有刚性,在经济下行时还需要以增加支出的扩张性财政政策支撑经济增长,这就需要加强财源建设。从当前现实看,需要在财政资金存量和增量两个方面做文章。在存量方面,通过统筹和盘活存量财政资金,让沉睡的资金流动起来,发挥其更大的作用;要积极促成政府与社会资本合作,以财政的小投入撬动社会资本的大投入。在增量方面,要在防控风险的前提下扩大赤字和债务规模,进一步提高国有企业利润上缴比例。

综上所述,为了顺应世界减税浪潮和满足国内稳增长与供给侧结构性改革的双重需要,需要保持减税的政策方向不变,由于我国减税政策已发展到降负阶段,宏观税负的降低成为必然。当前我国宏观税负呈逐年下降的趋势,在国际上也处于相对较低的水平,因此,降低宏观税负应该采取“结构性降负”策略。

(作者闫坤系中国社科院财税研究中心执行副主任,于树一系中国社科院财经战略研究院副研究员)